В результате градостроительного зонирования могут определяться жилые, общественно-деловые, производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур, зоны сельскохозяйственного использования, зоны рекреационного назначения, зоны особо охраняемых территорий, зоны специального назначения, зоны размещения военных объектов и иные виды территориальных зон.
В состав жилых зон могут включаться:
1) зоны застройки индивидуальными жилыми домами;
2) зоны застройки индивидуальными жилыми домами и домами блокированной застройки;
3) зоны застройки среднеэтажными многоквартирными домами;
4) зоны застройки многоэтажными многоквартирными домами;
5) зоны жилой застройки иных видов.
В жилых зонах допускается размещение отдельно стоящих, встроенных или пристроенных объектов социального и коммунально-бытового назначения, объектов здравоохранения, объектов дошкольного, начального общего и среднего общего образования, культовых зданий, стоянок автомобильного транспорта, гаражей, объектов, связанных с проживанием граждан и не оказывающих негативного воздействия на окружающую среду. В состав жилых зон могут включаться также территории, предназначенные для ведения садоводства.
В состав общественно-деловых зон могут включаться:
1) зоны делового, общественного и коммерческого назначения;
2) зоны размещения объектов социального и коммунально-бытового назначения;
3) зоны обслуживания объектов, необходимых для осуществления производственной и предпринимательской деятельности;
4) общественно-деловые зоны иных видов.
Общественно-деловые зоны предназначены для размещения объектов здравоохранения, культуры, торговли, общественного питания, социального и коммунально-бытового назначения, предпринимательской деятельности, объектов среднего профессионального и высшего образования, административных, научно-исследовательских учреждений, культовых зданий, стоянок автомобильного транспорта, объектов делового, финансового назначения, иных объектов, связанных с обеспечением жизнедеятельности граждан.
В перечень объектов капитального строительства, разрешенных для размещения в общественно-деловых зонах, могут включаться жилые дома, дома блокированной застройки, многоквартирные дома, гостиницы, подземные или многоэтажные гаражи.
В состав производственных зон, зон инженерной и транспортной инфраструктур могут включаться:
1) коммунальные зоны – зоны размещения коммунальных и складских объектов, объектов жилищно-коммунального хозяйства, объектов транспорта, объектов оптовой торговли;
2) производственные зоны – зоны размещения производственных объектов с различными нормативами воздействия на окружающую среду;
3) иные виды производственной, инженерной и транспортной инфраструктур.
Производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур предназначены для размещения промышленных, коммунальных и складских объектов, объектов инженерной и транспортной инфраструктур, в том числе сооружений и коммуникаций железнодорожного, автомобильного, речного, морского, воздушного и трубопроводного транспорта, связи, а также для установления санитарно-защитных зон таких объектов в соответствии с требованиями технических регламентов.
В состав зон сельскохозяйственного использования могут включаться:
1) зоны сельскохозяйственных угодий – пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими);
2) зоны, занятые объектами сельскохозяйственного назначения и предназначенные для ведения сельского хозяйства, садоводства и огородничества, личного подсобного хозяйства, развития объектов сельскохозяйственного назначения.
В состав территориальных зон, устанавливаемых в границах населенных пунктов, могут включаться зоны сельскохозяйственного использования (в том числе зоны сельскохозяйственных угодий), а также зоны, занятые объектами сельскохозяйственного назначения и предназначенные для ведения сельского хозяйства, садоводства и огородничества, развития объектов сельскохозяйственного назначения.
В состав зон рекреационного назначения могут включаться зоны в границах территорий, занятых городскими лесами, скверами, парками, городскими садами, прудами, озерами, водохранилищами, пляжами, береговыми полосами водных объектов общего пользования, а также в границах иных территорий, используемых и предназначенных для отдыха, туризма, занятий физической культурой и спортом.
В состав территориальных зон могут включаться зоны особо охраняемых территорий. В зоны особо охраняемых территорий могут включаться земельные участки, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное особо ценное значение.
В состав зон специального назначения могут включаться зоны, занятые кладбищами, крематориями, скотомогильниками, объектами, используемыми для захоронения твердых коммунальных отходов, и иными объектами, размещение которых может быть обеспечено только путем выделения указанных зон и недопустимо в других территориальных зонах.
В состав территориальных зон могут включаться зоны размещения военных объектов и иные зоны специального назначения.
Помимо предусмотренных настоящей статьей, органом местного самоуправления могут устанавливаться иные виды территориальных зон, выделяемые с учетом функциональных зон и особенностей использования земельных участков и объектов капитального строительства.
Состав земель населенных пунктов и зонирование территорий
В состав земель населенных пунктов входят земли, которые отнесены к жилым территориям.
- Понятия состава земель населенных пунктов и зонирования территорий
- Особенности границы территориальных зон
- Порядок зонирования территорий
- Несоответствующее использование земельного участка и прочно связанных с ним объектов недвижимости с градостроительным регламентом территориальных зон
Владельцам собственности в виде земельного участка перед тем, как использовать свой участок обязательно необходимо узнать о том, что такое правила землепользования и застройки, что в них прописано, что такое градостроительная документация, для чего она нужна. Без этого корректное и законное использование территорий может быть невозможно.
Понятия состава земель населенных пунктов и зонирования территорий
Земли населенных пунктов, в сравнении с остальными землями, занимают сравнительно небольшую площадь, но при этом именно на этих землях проживает большая часть населения. Кроме того, в состав земель населенных пунктов входят:
- земли, на которых расположены военные объекты;
- земли, которые отнесены к жилым территориям;
- земли, на которых расположены производственные объекты;
- земли, на которых расположены инженерные объекты;
- земли, использующиеся для сельскохозяйственных нужд;
- земли особого назначения;
- земли, на которых расположены общественно-деловые объекты.
Правила землепользования и застройки (ПЗЗ) представляет собой объемный свод правил и документации, которые разрабатываются на уровне муниципалитета. Именно за счет вышеназванных правил разрабатываются, определяются и разграничиваются территории конкретного муниципального района.
Под сельскохозяйственные нужды обычно отводится не менее 30% всех земель при условии, что земля является пригодной для окультуривания и использования по прямому назначению. Для жилого фонда обычно выделяется около 30 – 40% всех земель муниципалитета, а остальное в равной степени распределяется между остальными объектами.
Градостроительная документация подразумевает создание индивидуального градостроительного регламента для каждой зоны в муниципальном районе. К примеру, если создается абсолютно новый поселок, то в градостроительной документации будет указано не только наименование и принадлежность земель, их размер, расположение и кадастровые номера, но и будет прилагаться технический план всего поселка, где четко прописано, как именно будут соседствовать земли.
При этом стоит учитывать, что градостроительная документация разрабатывается для каждого участка отдельно, но для находящихся на одной территории она будет единой.
К примеру, на несколько стоящих рядом жилых объектов будет приходиться один-два общественно-деловых или промышленных. При этом при грамотном и рациональном зонировании территорий муниципалитет обычно выступает за то, чтобы рядом с промышленными объектами, которые могут причинить вред жителям, находились жилые территории на значительном расстоянии.
Однако не всегда такой подход дает результаты, поскольку инфраструктура быстро развивается, а пустующие участки земли неопределенного характера не прибавляют новому населенному пункту веса. Да и градостроительный регламент не подразумевает наличия неопределенных участков при зонировании территории.
Особенности границы территориальных зон
Согласно статье 85 Земельного кодекса РФ градостроительный регламент подразумевает, что у каждой территории должны быть четкие границы после зонирования. Так, к примеру, при определении участка как жилого, устанавливаются четкие границы данного участка, которые не должны пересекать границы объекта другой принадлежности.
Например, жилые участки не могут пересекать промышленные и наоборот, поскольку это будет противоречить действующему законодательству, нарушать границы, установленные в порядке действующих нормативно-правовых актов.
При этом не стоит путать два понятия: границы территории жилого участка земли и частные границы участка.
Правила землепользования и застройки подразумевают, что первое понятие – это большой, не разделенный на частные участок земли, который отведен для застройки жилыми домами. Второе же понятие – это частная собственность лица, который выкупил часть этого большого земельного участка для себя.
Градостроительный регламент утверждает:
- виды участков, разделенных по территориальным зонам.
- требования и рекомендации для сохранения объектов культуры, природных зон, находящихся под охраной, а также остальных объектов, которые подлежат защите государства по действующему законодательству;
- документацию, согласно которой будут развиваться муниципальные образования в дальнейшем;
- цели, с которыми используются участки, насколько это соответствует их изначальному и законному назначению.
А также данный регламент допускает возможность сочетания различных объектов (по их принадлежности после зонирования) между собой.
Градостроительный регламент не может быть установлен в отношении участков земли, отведенных под лесной фонд, а также для водных объектов, стратегических, военных, секретных, охраняемых государством согласно различным нормативно-правовым актам.
Правила землепользования и застройки подразумевают, что участки земли, на которые не могут быть составлены градостроительные регламенты, четко устанавливаются органами федеральной исполнительной власти и ее представителей, органами местного самоуправления и их представителями, органами исполнительной власти конкретного субъекта. Разработка градостроительной документации осуществляется строго в соответствии с Градостроительным кодексом РФ.
Порядок зонирования территорий
Правила землепользования и застройки – это не разновидность градостроительной документации. Это разработанный на уровне муниципалитета план и правила, согласно которым определяется принадлежность земельных участков после их создания, изменения или купли-продажи.
К примеру, организация, выкупив жилой земельный участок, может ходатайствовать о том, чтобы перевести его в разряд общественно-деловых или промышленных. Вынесение решения возложено на муниципалитет, который вправе как удовлетворить такое ходатайство, так и отказать.
Зонирование территорий муниципалитета подразумевает следующие действия:
- разработка правил землепользования и застройки;
- разделение участков земли в соответствии с нуждами муниципального района (при наличии слишком большого объема промышленных земель и земель сельскохозяйственного назначения введение в муниципалитет жилого фонда обосновано, например);
- присвоение каждому участку своего целевого назначения.
Согласно действующему земельному законодательству для участков, которые находятся на одной территории и имеют один статус (например, жилого фонда), разрабатывается единый градостроительный регламент. Именно поэтому чаще всего при зонировании территорий учитывают и этот аспект. В результате чего жилые участки находятся рядом с жилыми, промышленные с промышленными и т.
Несоответствующее использование земельного участка и прочно связанных с ним объектов недвижимости с градостроительным регламентом территориальных зон
Градостроительный регламент, как часть градостроительной документации, подразумевает четкое описание того, к какой именно целевой принадлежности относится земельный участок. Если он обозначен, как жилой, то использовать его можно только в целях постройки жилых домой (как частных, так и многоквартирных).
Нередко на практике встречаются ситуации, когда земельный участок, отведенный под жилые нужды, используется собственниками с другими целями. Например, для постройки и открытия магазина, конторы и любого другого нежилого объекта.
В этом случае есть два пути:
- Обратиться в муниципалитет для ходатайства о смене целевой принадлежности участка. Решение выносится исключительно на усмотрение муниципалитета и существующих нормативно-правовых актов, которые или подтверждают возможность смены фонда (из жилого в промышленный), или запрещают такой шаг.
- Снести построенный объект, оплатить штраф, который будет обязательно возложен в ходе административной проверки, или же понести другое наказание, которое предусмотрено действующим законодательство.
При несоответствующем использовании земельного участка и при согласии муниципалитета на перевод его под ту целевую принадлежность, с которой он сейчас эксплуатируется, градостроительный регламент составляется заново.
При этом изменения могут коснуться нескольких объектов сразу, если из жилого массива участок переходит в разряд промышленных или общественно-деловых. В этом случае разрабатываются новые регламенты градостроительной документации: для нового целевого участка и для старого жилого фонда.
Автор статьи
Кузнецов Федор Николаевич
Опыт работы в юридической сфере более 15 лет;
Специализация – разрешение семейных споров, наследство, сделки с имуществом, споры о правах потребителей, уголовные дела, арбитражные процессы.
Комментарий к Статье 85 Земельного кодекса РФ
Указанные виды территориальных зон, а также допустимые к размещению в таких зонах объекты в целом идентичны положениям ст. 35 ГрК РФ. Вместе с тем ГрК РФ предусматривает установление территориальных зон применительно ко всей территории поселения, городского округа, а не только к территории населенного пункта. Перечень территориальных зон, предусмотренных комментируемой статьей (как и в ГрК РФ), не является закрытым.
Как отмечено в Постановлении ФАС Восточно-Сибирского округа от 15 июня 2012 г. по делу N А19-13681/2011, отнесение земельного участка к землям населенных пунктов не свидетельствует о возможности его сплошной застройки, поскольку такие земли предназначены еще и для развития населенных пунктов, не предполагающего осуществления строительства.
Границы территориальных зон устанавливаются на картах градостроительного зонирования, являющихся частью правил землепользования и застройки (ч. 2, 4 ст. 30 ГрК РФ).
Порядок установления территориальных зон определен ст. 34 ГрК РФ, согласно п. 1 которой границы территориальных зон устанавливаются с учетом:
1) возможности сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков;
2) функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения, городского округа, схемой территориального планирования муниципального района;
3) определенных ГрК РФ территориальных зон;
4) сложившейся планировки территории и существующего землепользования;
5) планируемых изменений границ земель различных категорий;
6) предотвращения возможности причинения вреда объектам капитального строительства, расположенным на смежных земельных участках;
7) историко-культурного опорного плана исторического поселения федерального значения или историко-культурного опорного плана исторического поселения регионального значения.
В соответствии со ст. 7, 10 Федерального закона “О государственной регистрации недвижимости” сведения о территориальных зонах подлежат включению в Реестр границ, являющийся частью Единого государственного реестра недвижимости. До 1 января 2017 г. в соответствии со ст. 10 Закона N 221-ФЗ сведения о территориальных зонах подлежат включению в государственный кадастр недвижимости. Учитывая, что территориальные зоны являются в соответствии с Федеральным законом от 18 июня 2001 г. N 78-ФЗ “О землеустройстве” объектом землеустройства, решение об утверждении правил землепользования и застройки должно направляться для внесения сведений в государственный кадастр недвижимости органом, принявшим такое решение, с приложением карты (плана) объекта землеустройства в течение 6 месяцев с даты принятия указанного решения (ст. 15 Закона N 221-ФЗ, ст. 32 Закона N 218-ФЗ). Такой срок установлен законодателем для проведения землеустройства.
Согласно п. 3 комментируемой статьи правообладатели земельных участков могут использовать земельные участки в соответствии с любым предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны видом разрешенного использования. Статья 37 ГрК РФ уточняет данное правило, предусматривая, что основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства правообладателями земельных участков и объектов капитального строительства, за исключением органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, государственных и муниципальных унитарных предприятий, выбираются самостоятельно без дополнительных разрешений и согласования.
Вместе с тем, как отмечено в Постановлении Президиума ВАС РФ от 25 июня 2013 г. N 1756/13 по делу N А35-765/2012, положения законодательства о градостроительной деятельности и земельного законодательства, предоставляющие арендатору право на самостоятельный выбор вида разрешенного использования земельного участка из указанных в градостроительном регламенте, могут быть реализованы только с учетом положений гражданского законодательства, предусматривающих необходимость соблюдения прав и обязанностей сторон договора аренды.
В связи с наличием договорных отношений с собственником земли изменение использования земельного участка (в рамках видов, предусмотренных градостроительным регламентом) предполагает изменение соответствующего договора и невозможно без изменения такого договора. Арендатор не вправе изменять договор в одностороннем порядке и не может обязать арендодателя изменить вид разрешенного использования арендованного земельного участка по выбору арендатора.
Воля арендатора как обладателя обязательственного права, направленная на использование земельного участка иным образом, нежели установленный в договоре, в том числе и посредством изменения вида разрешенного использования земельного участка, не является абсолютной и не может ущемлять права собственника земельного участка. Иное толкование положений ст. 85 ЗК РФ противоречило бы фундаментальным положениям гражданского законодательства о правах собственника и необоснованно ограничивало бы его права.
Законом N 171-ФЗ ст. 86 ЗК РФ “Пригородные зоны” признана утратившей силу. Это обусловлено гармонизацией земельного законодательства и законодательства о градостроительной деятельности. ГрК РФ 2004 г. установлено, что генеральный план, правила землепользования и застройки применяются к территории всего муниципального образования (поселения, городского округа), а не только населенного пункта, как это было ранее.
Так, если ранее предусматривалось, что пригородная зона – это территория, которая предназначена для развития города, размещения промышленных, коммунальных и складских объектов, объектов инженерной, транспортной инфраструктур, садоводческих и дачных кооперативов, мест отдыха населения, а также для ведения сельского хозяйства и выполнения защитных и санитарно-гигиенических функций, и, соответственно, генеральные планы городов должны были также разрабатываться вместе с их пригородными зонами, то согласно ГрК РФ орган местного самоуправления должен планировать развитие всей территории муниципального образования, т. как в пределах черты населенного пункта, так и за чертой населенного пункта в границах муниципального образования. В связи с этим из законодательства о градостроительной деятельности было исключено понятие пригородной зоны, вопросам регулирования которого посвящалась глава 9 ГрК РФ 1998 г.
Планировка, застройка и использование земельных ресурсов населенных пунктов осуществляется с учетом вида территориальных зон, на которые делятся земли населенных пунктов. Территориальные зоны определяются при зонировании территорий муниципальных образований в правилах землепользования и застройки (Ст. 1 ГрК РФ). Отнесение земельного участка к той или иной территориальной зоне определяет особенности его правового режима.
При зонировании земель населенных пунктов могут выделяться различные территориальные зоны, разрешенное использование которых определяется в соответствии с положениями п. 5 – 11 комментируемой статьи, ст. 35 ГрК РФ. С учетом функциональных зон и особенностей использования земельных участков и объектов капитального строительства на территории муниципальных образований органы местного самоуправления могут устанавливать виды территориальных зон, прямо не поименованных в ЗК и ГрК.
Для каждой территориальной зоны устанавливается градостроительный регламент – это виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, а также ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства. В пределах одной территориальной зоны для всех земельных участков устанавливается единый градостроительный регламент. Изменение одного вида разрешенного использования земельных участков на другой осуществляется в соответствии с градостроительным регламентом при условии соблюдения требований технических регламентов.
Градостроительные регламенты не устанавливаются для земель лесного фонда, земель, покрытых поверхностными водами, земель запаса, земель особо охраняемых природных территорий (за исключением земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов), сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, земельных участков, расположенных в границах особых экономических зон (п. 6 ст. 36 ГрК РФ).
Кроме этого, в ГрК указано, что действие градостроительного регламента не распространяется на земельные участки:
– в границах территорий памятников и ансамблей, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, а также в границах территорий памятников или ансамблей, которые являются вновь выявленными объектами культурного наследия и решения о режиме содержания, параметрах реставрации, консервации, воссоздания, ремонта и приспособления которых принимаются в порядке, установленном законодательством Российской Федерации об охране объектов культурного наследия;
– в границах территорий общего пользования;
– занятые линейными объектами;
– предоставленные для добычи полезных ископаемых.
Использование земельных участков, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, определяется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными органами исполнительной власти субъектов РФ или уполномоченными органами местного самоуправления в соответствии с федеральными законами. Использование земельных участков в границах особых экономических зон определяется органами управления особыми экономическими зонами.
Границы территориальных зон устанавливаются по красным линиям (см. о них п. 5 комментария к данной статье), естественным границам природных объектов, границам населенных пунктов в пределах муниципальных образований, линиям магистралей, улиц, проездов, разделяющим транспортные потоки противоположных направлений, иным границам. В соответствии с п. 2 комментируемой статьи границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной зоне.
Пунктом 3 комментируемой статьи закреплена обязанность для всех лиц, использующих земельные участки, исполнять градостроительные регламенты. Такая обязанность отсутствует только у собственников, землевладельцев, землепользователей, арендаторов земельных участков, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются.
В силу положений комментируемой статьи предоставление земельных участков органами государственной власти, органами местного самоуправления должно производиться с учетом допускаемых градостроительным регламентом видов разрешенного использования. В случае противоречия между запрашиваемым заявителем видом разрешенного использования земельного участка и допускаемыми градостроительным регламентом видами использования земельных участков данной территориальной зоны в предоставлении земельного участка должно быть отказано, даже если в отношении заявителя было принято решение о предварительном согласовании места размещения объекта.
При выборе собственниками, землепользователями, землевладельцами, арендаторами вида разрешенного использования земельного участка следует учесть, что согласно ст. 37 ГрК РФ разрешенное использование земельных участков и объектов капитального строительства может быть следующих видов: основные виды разрешенного использования; условно разрешенные виды использования; вспомогательные виды, допустимые только в качестве дополнительных по отношению к основным и условно разрешенным видам использования и осуществляемые совместно с ними.
Основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства правообладателями земельных участков и объектов капитального строительства, за исключением органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, государственных и муниципальных унитарных предприятий, выбираются самостоятельно без дополнительных разрешений и согласования. В то же время использование земельных участков всеми правообладателями должно производиться в соответствии с целевым назначением, разрешенным использованием земельных участков, отраженным в решении о предоставлении земельного участка, в правоустанавливающих документах (ст. 40, 42 ЗК). Поэтому в любом случае изменение вида использования земельного участка в рамках закрепленных в градостроительном регламенте основных и вспомогательных видов разрешенного использования требует принятия соответствующего решения компетентного органа государственной власти или органа местного самоуправления, которое необходимо для внесения изменений в кадастровую и иную документацию.
Вопрос о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования подлежит обсуждению на публичных слушаниях. Решение о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования или об отказе в предоставлении такого разрешения принимает глава местной администрации на основании рекомендаций комиссии по землепользованию и застройке, подготовленных с учетом результатов публичных слушаний.
Физическое или юридическое лицо вправе оспорить в суде решение о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства либо об отказе в предоставлении такого разрешения.
В п. 4 комментируемой статьи названы случаи, когда земельные участки и расположенные на них объекты недвижимости признаются не соответствующими градостроительному регламенту. Такое несоответствие не влечет прекращение прав на земельные участки и расположенные на них объекты недвижимости или иные негативные последствия. Единственное исключение сделано для случаев, если использование таких объектов опасно для жизни и здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия (памятников истории и культуры). Предполагается принятие федерального закона, устанавливающего порядок наложения запрета на использование таких объектов. До принятия специального законодательства установление запрета на использование земельных участков не допускается.
Хотя использование не соответствующих градостроительному регламенту земельного участка и прочно связанных с ним объектов недвижимости сроками не ограничивается, реконструкция указанных объектов может осуществляться только путем приведения их в соответствие с градостроительным регламентом или путем уменьшения их несоответствия предельным параметрам разрешенного строительства, реконструкции. Изменение видов разрешенного использования указанных земельных участков и объектов капитального строительства может осуществляться путем приведения их в соответствие с видами разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, установленными градостроительным регламентом (п. 9 ст. 36 ГрК).
Согласно ст. 40 ГрК РФ правообладатели тех земельных участков, размеры которых меньше установленных градостроительным регламентом минимальных размеров земельных участков либо конфигурация, инженерно-геологические или иные характеристики которых неблагоприятны для застройки, вправе обратиться за разрешениями на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства. Такое отклонение разрешается главой местной администрации для отдельного земельного участка при соблюдении требований технических регламентов. Вопрос о предоставлении разрешения на отклонение подлежит обсуждению на публичных слушаниях.
Физическое или юридическое лицо вправе оспорить в судебном порядке решение о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства или об отказе в предоставлении такого разрешения.
Комментируемая статья в общем виде определяет, для каких целей возможно использование земельных участков, отнесенных к различным территориальным зонам. Нормы данной статьи во многом дублируются положениями ГрК. В то же время ст. 35 ГрК более подробно раскрывает состав территориальных зон.
В жилых зонах помимо указанных в п. 5 комментируемой статьи объектов допускается размещение отдельно стоящих, встроенных или пристроенных объектов социального и коммунально-бытового назначения, объектов здравоохранения, объектов дошкольного, начального общего и среднего (полного) общего образования, культовых зданий, стоянок автомобильного транспорта, гаражей, объектов, связанных с проживанием граждан и не оказывающих негативного воздействия на окружающую среду. В состав жилых зон могут включаться также территории, предназначенные для ведения садоводства и дачного хозяйства.
В состав общественно-деловых зон могут включаться: зоны делового, общественного и коммерческого назначения; зоны размещения объектов социального и коммунально-бытового назначения; зоны обслуживания объектов, необходимых для осуществления производственной и предпринимательской деятельности; общественно-деловые зоны иных видов.
Общественно-деловые зоны предназначены для размещения объектов здравоохранения, культуры, торговли, общественного питания, социального и коммунально-бытового назначения, предпринимательской деятельности, объектов среднего профессионального и высшего профессионального образования, административных, научно-исследовательских учреждений, культовых зданий, стоянок автомобильного транспорта, объектов делового, финансового назначения, иных объектов, связанных с обеспечением жизнедеятельности граждан. В перечень объектов капитального строительства, разрешенных для размещения в общественно-деловых зонах, могут включаться жилые дома, гостиницы, подземные или многоэтажные гаражи.
В состав производственных зон, зон инженерной и транспортной инфраструктур могут включаться: коммунальные зоны – зоны размещения коммунальных и складских объектов, объектов жилищно-коммунального хозяйства, объектов транспорта, объектов оптовой торговли; производственные зоны – зоны размещения производственных объектов с различными нормативами воздействия на окружающую среду; иные виды производственной, инженерной и транспортной инфраструктур.
Производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур предназначены для размещения промышленных, коммунальных и складских объектов, объектов инженерной и транспортной инфраструктур, в том числе сооружений и коммуникаций железнодорожного, автомобильного, речного, морского, воздушного и трубопроводного транспорта, связи. Для защиты жилых, общественно-деловых и рекреационных зон, а также зон с ограниченным использованием территории вокруг производственных зон в случае необходимости устанавливаются санитарно-защитные зоны.
Перечисленные объекты являются достаточно вредными для людей, поэтому при их размещении на территории населенных пунктов обеспечивается соблюдение необходимых расстояний от таких объектов до территорий жилых, общественно-деловых и рекреационных зон и других требований, предусмотренных градостроительными нормативами и правилами застройки. Если эксплуатация данных объектов оказывает прямое вредное воздействие на безопасность населения, то они размещаются за пределами городских и сельских поселений. В этих зонах не допускается размещение жилых домов, дошкольных образовательных и общеобразовательных учреждений, учреждений здравоохранения и отдыха, физкультурно-оздоровительных и спортивных сооружений, садоводческих, дачных и огородных производственных кооперативов, а также производство сельскохозяйственной продукции.
В состав зон сельскохозяйственного использования могут включаться: зоны сельскохозяйственных угодий – пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и др. ); зоны, занятые объектами сельскохозяйственного назначения и предназначенные для ведения сельского хозяйства, дачного хозяйства, садоводства, личного подсобного хозяйства, развития объектов сельскохозяйственного назначения. Зоны сельскохозяйственного использования являются своего рода резервными территориями для дальнейшей застройки городских и сельских населенных пунктов.
С учетом того что в состав жилых зон включены зоны застройки индивидуальными жилыми домами, зоны застройки малоэтажными жилыми домами, а также зоны жилой застройки иных видов, КС РФ сделал вывод о том, что возникают практически идентичные правовые режимы земельных участков, предоставляемых для ведения садоводства и для ведения дачного хозяйства, на которых фактически возведены индивидуальные жилые дома. В результате чего КС РФ признал не соответствующим Конституции абз. 2 ст. 1 ФЗ “О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан” в той части, в какой им ограничивается право граждан на регистрацию по месту жительства в пригодном для постоянного проживания жилом строении, расположенном на садовом земельном участке, который относится к землям населенных пунктов (Постановление КС РФ от 14. 2008 N 7-П “По делу о проверке конституционности абзаца второго статьи 1 Федерального закона “О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан” в связи с жалобами ряда граждан” // СЗ РФ. 2008. N 18. 2089).
В состав зон рекреационного назначения могут включаться зоны в границах территорий, занятых городскими лесами, скверами, парками, городскими садами, прудами, озерами, водохранилищами, пляжами, а также в границах иных территорий, используемых и предназначенных для отдыха, туризма, занятий физической культурой и спортом.
В рекреационных зонах не допускаются строительство и расширение действующих промышленных, коммунальных и складских объектов, непосредственно не связанных с эксплуатацией объектов оздоровительного и рекреационного назначения.
В состав зон специального назначения могут включаться зоны, занятые кладбищами, крематориями, скотомогильниками, объектами размещения отходов потребления и иными объектами, размещение которых может быть обеспечено только путем выделения указанных зон и недопустимо в других территориальных зонах. В соответствии со ст. 51 ФЗ “Об охране окружающей среды” условия и способы сбора, использования, обезвреживания, транспортировки, хранения и захоронения отходов производства и потребления, в том числе радиоактивных отходов, должны быть безопасными для окружающей среды.
Зоны военных объектов предназначены для размещения войсковых частей, под военные лагеря, стрельбища, полигоны, аэродромы и для других целей, связанных с нуждами обороны. На территории зон военных объектов могут располагаться и организации оборонного комплекса. Приведенный перечень не является исчерпывающим. Зоны военных объектов и иные режимные территории предназначены для размещения объектов, имеющих особый режим, который устанавливается органами исполнительной власти Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов РФ по согласованию с органами местного самоуправления и в соответствии с государственными градостроительными нормативами и правилами, со специальными нормативами и правилами застройки.
В п. 12 комментируемой статьи содержится открытый перечень земельных участков, относимых к земельным участкам общего пользования, т. предназначенным для использования неопределенным кругом лиц. В ст. 1 ГрК дается определение территорий общего пользования как территорий, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (среди них площади, улицы, проезды, набережные, скверы, бульвары). Поскольку как объект земельных отношений земельный участок представляет собой часть поверхности земли (в том числе почвенный слой), границы которой описаны и удостоверены в установленном порядке (п. 2 ст. 6 ЗК), терминология градостроительного законодательства является более удачной, поскольку земли, занятые улицами, проездами, набережными и тому подобными объектами общего пользования, крайне редко индивидуализированы (т. , как правило, не являются земельными участками).
Границы территорий общего пользования должны быть установлены в законном порядке и иметь документальное подтверждение. Особое значение в данном случае имеют документы территориального планирования, где выделяют красные линии. В соответствии со ст. 1 ГрК красные линии обозначают существующие, планируемые (изменяемые, вновь образуемые) границы территорий общего пользования, границы земельных участков, на которых расположены сети инженерно-технического обеспечения, линии электропередач, линии связи (в том числе линейно-кабельные сооружения), трубопроводы, автомобильные дороги, железнодорожные линии и другие подобные сооружения. Красные линии отделяют территории общего пользования от других территорий, которые находятся или могут находиться в собственности физических и юридических лиц.
Запрет на приватизацию, установленный комментируемым пунктом, распространяется на все земельные участки, расположенные в пределах территорий общего пользования. Косвенно данное положение подтверждается и п. 8 ст. 28 ФЗ “О приватизации государственного имущества”, в соответствии с которым отчуждению не подлежат земельные участки в составе земель общего пользования. Данное правило не исключает использование земельных участков гражданами и юридическими лицами на иных правах (аренда, безвозмездное срочное пользование и т.
Если земельный участок частично попадает в территорию общего пользования (например, только часть земельного участка находится в границах красной линии), то при отсутствии иных ограничений в приватизации земельного участка и наличии возможности в соответствии со ст. 6 ЗК выделить из всего земельного участка участок, расположенный в пределах границ территории общего пользования, заинтересованное лицо может провести работы по разделению участка, осуществить кадастровый учет вновь образованных участков и обратиться в уполномоченный орган с заявлением о приобретении в собственность земельного участка, не относящегося к территории общего пользования.
В судебной практике иногда можно встретить необоснованно узкий подход к сфере применения п. 12 комментируемой статьи. Так, на заседании Президиума ФАС Северо-Кавказского округа был сделан вывод о том, что если на участке, отнесенном к землям общего пользования, в установленном порядке возведены объекты недвижимости, не являющиеся объектами общего пользования, то согласно ст. 262 ГК с момента застройки он не может считаться землей общего пользования и может быть приватизирован (Вопросы и ответы по материалам заседаний Президиума ФАС Северо-Кавказского округа (май – ноябрь 2006 г. ) // Вестник ФАС Северо-Кавказского округа. 2007. N 1). Все-таки п. 12 ст. 85 ЗК исчерпывающим образом не определяет те объекты, размещение которых допускается на землях общего пользования. Кроме того, пока не будет оспорена документация, устанавливающая территории общего пользования (например, правила детальной планировки), характер их застройки не может влиять на статус таких земель, подтвержденный надлежащими документами. В большинстве случаев нахождение на земельном участке общего пользования здания, строения, сооружения, которое не относится к объекту общего использования, справедливо не рассматривается судами как обстоятельство, исключающее применение п. 12 ст. 85 ЗК (Постановление ФАС Центрального округа от 03. 2004 N А23-3564/03Г-10-132, Постановление ФАС Северо-Западного округа от 11. 2005 N А44-1432/2005-3, Постановление ФАС Московского округа от 11. 2008 N КГ-А41/13751-07, Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 04. 2008 N А19-7205/07-48-Ф02-16/08).
Решение (акт) уполномоченного органа об установлении или изменении границы (документ, утвердивший правила землепользования и застройки, включая сведения о территориальных зонах, устанавливаемых правилами землепользования и застройки, их количестве, перечне видов разрешенного использования земельных участков для каждой территориальной зоны)
Сведения ЕГРН, Единая электронная картографическая основа, картографический материал, ортофотопланы, сведения дистанционного зондирования
Направляемые для внесения в ЕГРН документы должны быть подписаны электронно-цифровой подписью лица, подготовившего документы и лица, принявшего решение об утверждении ПЗЗ.
В случае внесения изменений в ПЗЗ необходимо также готовить и направлять документы для внесения таких изменений в ЕГРН для последующего отражения достоверных сведений в реестре недвижимости.
Проблемы, возникающие при подготовке документов у пути их решения
Существует ряд проблем при выполнении работ по подготовке документов в отношении территориальных зон:
Частично решение данной проблемы разъяснено письмом Росреестра от 17 января 2018 г. № 01-00357-ГЕ/18.
Данным письмом рекомендовано при подготовке документов руководствоваться требованиями, предъявляемыми к составлению карты (плана) объекта землеустройства, утвержденными постановлением от 30. 2009 № 621 и использовать действующую в настоящее время XML-схему, используемую для формирования XML-документов при осуществлении информационного взаимодействия при ведении ЕГРН с органами местного самоуправления.
Данная XML-схема – MapPlan_v01 позволяет внести в XML-файл карты (плана) объекта землеустройства, подготовленный в соответствии с XML-схемой MapPlan_v01, соответствующие сведения о видах разрешенного использования земельных участков в границах территориальной зоны, а также предельные размеры земельных участков в соответствии с ПЗЗ. Стоит отметить, что внесению в ЕГРН подлежат все виды разрешенного использования, как основные, так и вспомогательные и условно разрешенные.
В связи с чем, при подготовке документов необходимо использовать данный формат XML-схемы. Виды разрешенного использования земельных участков в границах территориальной зоны и иные характеристики территориальной зоны указываются в строке “Иные характеристики” раздела “Сведения об объекте землеустройства”.
Учитывая, что часть документов готовится уже по утвержденным картам градостроительного зонирования, которые только схематично отображают контур границ территориальных зон, и которые были в большинстве случае подготовлены без учета сведений о кадастровом делении территории, часто возникает проблема определения контура границ терзоны для ее внесения и отображения в ЕГРН.
Зачастую информация, воспроизводимая с утвержденных карт градостроительного зонирования, содержащих сведения о местоположении границ территориальных зон, не соответствует сведениям актуального кадастрового деления.
При этом, в соответствии с положениями 218-фз «О государственной регистрации недвижимости» и Земельного кодекса РФ границы территориальных зон должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне и не должны пересекать границы земельных участков в соответствии с внесенными в ЕГРН сведениями о таких земельных участках.
Для решения данной проблемы необходимо проводить тщательный анализ исходных данных, получаемых от органов местного самоуправления, учитывать границы земельных участков, внесенных в ЕГРН, информацию о красных линиях, о линиях магистралей, улиц, проездов, границы населенных пунктов и муниципальных образований, естественных границах природных объектов.
Существует и следующий проблемный момент: большое количество ранее учтенных участков в ЕГРН не имеют сведений о координатах характерных точек границ, а также на любой территории имеются неразграниченные земли, информация о границах которых отсутствует в ЕГРН.
В связи с чем, при установлении границ на данной территории необходимо максимально точно определять контур границы терзоны. В противном случае, в дальнейшем при образовании земельных участков из земель, а также при уточнении границ ранее учтенных земельных участков, могут возникнуть основания для приостановления осуществления кадастрового учета в связи с пересечением границ уточняемых или образуемых участков земли с границами внесенных терзон. Могут возникнуть жалобы со стороны собственников таких участков.
Для того что бы данных проблем не возникало, необходимо при определении границ территориальных зон при наличии неразграниченных земель учитывать сведения о красных линиях, линиях магистралей, улиц, проездов, естественных природных объектах, а в случае при прохождении границ территориальных зон по отсутствующим в ЕГРН границам ранее учтенных земельных участков, при выявлении спорных вопросов по расположению границ земельных участков, непрошедших процедуру кадастрового учета в соответствии с требованиями действующего законодательства, при невозможности определения границ картометрическим методом на основании картографических данных, необходимо проводить межевые работы для исключения выявления в последующем ошибок в расположении границ территориальных зон, используя геодезический метод, либо метод спутниково-геодезических измерений.
Одним из самых распространенных и малозатратных методов определения координат характерных точек границ территориальных зон является – картометрический.
Вместе с тем использовать его возможно только при наличии картографического материала определенного масштаба. При отсутствии картографического материала необходимого масштаба, необходимо использовать другие методы, позволяющие определить координаты характерных точек границ.
Что же делать, когда из-за стоящих на кадастровом учете земельных участков невозможно отобразить границы территориальной зоны, отраженные на карте градзонирования?
Например, нередки ситуации, при которых согласно данным карты градостроительного зонирования населенного пункта на определенной территории расположены несколько территориальных зон. Вместе с тем, при анализе местоположения границ территориальных зон с учетом сведений ЕГРН, выявлено пересечение границ этих территориальных зон с земельным участком, который фактически расположен на территории всех этих территориальных зон.
Данное основание в определенных случаях создает невозможность внесения в ЕГРН сведений об установленных территориальных зонах.
В этом случае необходимо вносить изменения в графическую часть правил землепользования и застройки, либо проводить работы по разделу земельного участка, в случае если имеется возможность.
Необходимо также отметить, что это не касается земельных участков общего пользования, занятых площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами, для разработки месторождений полезных ископаемых, размещения линейных объектов, гидротехнических сооружений, а также для размещения водохранилищ и прочих объектов.
Подводя итог вышесказанному, хотелось бы отметить, что только тщательная предварительная работа по изучению исходных данных, запрос, получение и использование картографического и иного материала, использование актуальной информации о границах земельных участков, содержащихся и отсутствующих в ЕГРН, решение спорных вопросов о прохождении границы территориальной зоны с органом, утвердившим правила землепользования и застройки, а также использование корректного метода определения координат границ территориальных зон, позволит подготовить качественный материал, необходимый для внесения сведений о границах территориальных зон в ЕГРН.
Высококвалифицированные специалисты, в том числе проектировщики, ООО «РКЦ» помогут Вам разобраться в документах территориального планирования, градостроительных регламентах и оказать консультационную помощь в таком сложном вопросе, как внесение в ЕГРН сведений о границах территориальных зон, а в случае возникновения необходимости внесения изменений в карты градостроительного зонирования и правила землепользования и застройки проведут полный комплекс работ от анализа исходных данных до размещения документов территориального планирования на ФГИС ТП.