В порядке главы 22 КАС и главы 24 АПК можно оспорить решения, действия и бездействие госорганов, органов местного самоуправления, если это порождает правовые последствия для граждан и организаций. Это может быть установление запрета, предоставление (отказ в предоставлении) права, возможность привлечения к юридической ответственности в случае неисполнения требований госоргана. Формальные нарушения, если они не повлияли на права заявителя, не влекут признание их незаконными.
Акты налоговых или таможенных проверок самостоятельно не оспариваются, поскольку являются средством фиксации выявленных нарушений. Это же касается документов, подтверждающих правовой статус гражданина, организации или правовой режим имущества (удостоверения, свидетельства, справки, протоколы). Оспорить можно только решение, принятое по этим документам. При этом требования о возмещении вреда от незаконных решений должны предъявляться отдельным иском.
Среди оспариваемых действий могут стать установка дорожных знаков, перенос пешеходного перехода, размещение информации в Интернете. Бездействием может быть нерассмотрение чиновником заявления или непринятие по нему решения.
Кроме госорганов и их должностных лиц ответчиком могут выступать органы без статуса юридического лица (экзаменационные или призывные комиссии), а также организации, наделенные отдельными публичными полномочиями (психиатрические больницы, медсанчасти ФСИН).
По правилам КАС и АПК не оспариваются решения, принятые в рамках уголовного дела или дела об административном правонарушении. Для этого предусмотрен иной порядок.
Независимо от названия заявления (исковое иди административное исковое) суд сам определяет, по каким правилам следует его рассматривать исходя из требования заявителя. Суд вправе сослаться на нормы права, не указанные в иске. Суд не связан доводами жалобы, так как он проверяет все имеющие значение для дела обстоятельства.
Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 28 июня 2022 г. N 21 “О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации”
Если возникают вопросы юридического характера обращайтесь по телефону 8-918-637-66-05.
Специфика категории дел об оспаривании ненормативных правовых актов обусловлена сущностью производства по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений. Если обратиться к разделу III АПК РФ, озаглавленному «Производство в арбитражном суде первой инстанции по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений», то можно увидеть, что данный раздел состоит из пяти глав и объединяет несколько категорий дел по критерию публичного (административного) правоотношения. В данном случае материально-правовая, а именно публично-правовая природа спорного правоотношения, оказывает влияние на формирование специфических процессуальных особенностей рассмотрения арбитражными судами дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (далее в настоящей статье – ненормативных публичных актов).
Представляется, что специфика дел об оспаривании ненормативных публичных актов в арбитражном процессе обусловлена тем, что такие дела рассматриваются в порядке определённой разновидности арбитражной процессуальной формы, в которой по заявлению лица проверяется законность конкретного акта органа, наделенного публичными полномочиями. Специфика может быть обнаружена при анализе целей и задач производства, субъектного состава, средств правовой защиты, предмета спора, особенностей доказывания.
Целью производства по делам об оспаривании ненормативных публичных актов в арбитражном процессе является своевременная защита прав лиц (организаций, индивидуальных предпринимателей, в предусмотренных законом случаях граждан) путём проверки законности ненормативного публичного акта.
Специфические особенности рассмотрения дел об оспаривании ненормативных публичных актов обусловлены задачами этого производства, к числу которых относятся:
– защита нарушенных ненормативным публичным актом прав и охраняемых законом интересов лиц, осуществляющих экономическую деятельность в сфере публичных правоотношений;
– укрепление законности и предупреждение правонарушений в сфере экономической деятельности, связанной с принятием ненормативных актов органами, наделенными публичными полномочиями;
– правильное и своевременное рассмотрение и разрешение дел об оспаривании ненормативных публичных актов.
Специфика субъектного состава по делам об оспаривании ненормативных правовых актов не является безусловной особенностью рассматриваемого производства, поскольку сопряжена в целом с производством по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений. Тем не менее, она имеет ценность в качестве дополнительного признака.
Общие положения о лицах, участвующих в деле, и специальные нормы главы 24 АПК РФ позволяют отнести к таковым граждан, организации, прокурора и органы, осуществляющие публичные полномочия (части 1 и 2 статьи 198 АПК РФ). С требованием о признании ненормативного публичного акта недействительным обращается не истец, а лицо, именуемое заявителем.
Обладающие равными процессуальными правами и обязанностями, то есть имеющие одинаковый процессуальный статус перед судом, стороны в делах об оспаривании ненормативных правовых актов не являются, как правило, равными по положению в материальных правоотношениях. Распространенной является ситуация, при которой организация, оспаривающая ненормативный правовой акт, представляет собой лицо, в отношении которого осуществляются публичные полномочия.
Арбитражные процессуальные нормы, регулирующие рассмотрение дел об оспаривании ненормативных правовых актов, сформулированы таким образом, чтобы исключить преимущество органа или должностного лица, за которым стоит структура государственного аппарата, перед заявителем, у которого государственная поддержка отсутствует.
Вместе с тем не всегда орган или организация, призываемая «к ответу» по заявлению в рассматриваемом деле, является в прямом смысле органом или государственной организацией.
В юридической литературе обычно указывают на то, что публично-правовая природа спорного правоотношения предопределяется неравенством между лицом и наделённым публичными полномочиями органом, актом которого нарушено какое-либо право лица. Представляется, однако, что в современных условиях признак неравенства в публичных правоотношениях перестаёт быть однозначным критерием для характеристики производства по делам, возникающим из публичных правоотношений. Наличие у лица, акт которого обжалуется, публичных полномочий не всегда предопределяет преимущественное положение этого лица по отношению к стороне, считающейся слабой, как традиционно указывается в процессуальной теории, так как на сегодняшний день к лицам, обладающим публичными полномочиями, чьи решения и действия можно оспаривать, относятся не только государственные органы и должностные лица, но и иные организации, обладающими публичными полномочиями, которые при этом могут не обладать властью (например, банки).
Тенденция к расширению субъектного состава дел, возникающих из публичных правоотношений, находит всё большее отражение в процессуальном законе. В обновлённой главе 24 АПК РФ речь идет об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) не только государственных и иных органов, но и организаций, наделенных федеральным законом публичными полномочиями.
На наш взгляд, сущность производства по делам об оспаривании ненормативных правовых актов, решений, действий (бездействия) характеризуется тем, что арбитражный суд рассматривает спор по заявлению лица, считающего своё право нарушенным актом другого лица, наделённого публичными полномочиями, в связи с реализацией этих публичных полномочий. Именно это является существенным для отделения рассматриваемой нами категории дел от иных дел из публичных правоотношений.
Таким образом, поскольку публично-правовая природа спорного правоотношения предопределяется тем, что в спорном деле участвует лицо, обладающее публичными полномочиями, в качестве определяющей сущностной характеристики рассматриваемых дел предлагается использовать признак наличия в спорном деле лица, обладающего публичными полномочиями.
В АПК РФ используется понятие заявителя для определения лица, обращающегося в суд по делу о защите своего публичного права. Таким способом, видимо, законодатель хотел придать специфичность конкретному неисковому производству. Ещё дальше в вопросах процессуальной терминологии пошёл КАС РФ, указав административного истца и административного ответчика в качестве сторон. Представляется, что в АПК РФ и КАС РФ вопрос наименований сторон решён не самым лучшим образом. И если используемое в АПК РФ понятие заявителя можно признать устоявшимся, хотя и не бесспорным, то использование характера спорного правоотношения для обозначения стороны по делу трудно признать успешным. Если следовать логике законодателя, то нельзя исключать появления в будущем «налоговых истцов», «банкротных истцов» и всевозможных иных, что, на наш взгляд, не вносит упорядоченность в процессуальную терминологию, а вызывает лишние вопросы. Предложенная в КАС РФ терминология «административный истец» и «административный ответчик» представляется оксюмороном, так как с одной стороны КАС РФ пытается уйти от гражданского судопроизводства и в том числе искового производства, и, в то же время, использует термины «иск» и «истец», отсылающие обратно к исковому производству. Представляется, что термин «заявитель» подходит для определения лица, обращающегося в суд за защитой своих прав, нарушенных органом, осуществляющим публичные полномочия.
Средства правовой защиты в делах об оспаривании ненормативных правовых актов также имеют некоторые отличия от традиционных, свойственных исковой форме защиты права. Согласно части 2 статьи 197 АПК РФ производство по делам об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц возбуждается на основании заявления заинтересованного лица, обратившегося в арбитражный суд с требованием о признании недействительными ненормативных правовых актов или о признании незаконными решений и действий (бездействия) указанных органов и лиц.
Таким образом, используется не иск, а документ под названием заявление, при этом закон не запрещает иным лицам, участвующим в деле, заявлять отзыв на такое заявление.
В связи с используемыми в арбитражном процессуальном законе понятиями хотелось бы отметить, что слова «заявление», «заявитель» и подобные им по сути создают эффект внешней, формальной специфики. Замена понятия «истец» словом «заявитель» не меняет существенных особенностей производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, но добавляет терминологической определенности.
В соответствии с частью 4 статьи 200 АПК РФ арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Из данной нормы закона видно, что, по сравнению с иными производствами, в качестве особенностей изучаемого производства в арбитражном процессе сочлененно выступают проверка арбитражным судом ненормативного правового акта (действия и др.) органа, осуществляющего публичные полномочия, и установление факта нарушения этим актом прав и законных интересов заявителя в сфере экономической деятельности.
В процессе ознакомления с оспариваемым актом арбитражный суд сталкивается с необходимостью решения вопроса о том, является ли этот акт нормативным или ненормативным.
Третий арбитражный апелляционный суд отменил решение, указав, что протокол не может быть признан недействительным в рамках главы 24 АПК РФ, поскольку не является ненормативным актом, возможность оспаривания которого предусмотрена данной главой.
Особенности доказывания по делам об оспаривании ненормативных правовых актов выражены в ряде норм арбитражного процессуального закона. Так, согласно части 5 статьи 200 АПК РФ, обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие). В случае непредставления органом или лицом, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), доказательств, необходимых для рассмотрения дела и принятия решения, арбитражный суд может истребовать их по своей инициативе (часть 6 статьи 200 АПК РФ).
Показательным в этом смысле является дело Арбитражного суда Московской области по заявлению общества «ЮЛТА» о признании незаконным решения Управления Росимущества, изложенного в письме от 28.05.2014 года.
Спор возник из-за того, что на заявление общества от 16.05.2012 года о предоставлении ему участка в собственность Управление Росимущества продолжительное время не давало никакого ответа. В 2014 году, после того как закончился льготный период цен при выкупе участков, Управление Росимущества направило обществу «ЮЛТА» письменный ответ с предложением выкупной цены участка, равной его кадастровой стоимости в размере 29 124 293 рублей, установленной на дату направления письма – 28.05.2014 года.
Решением Арбитражного суда Московской области от 24.10.2014 года заявленные требования о признании незаконным решения Управления Росимущества, изложенного в письме от 28.05.2014 года, удовлетворены. Суд исходил из того, что выкупная цена спорного земельного участка, отчуждаемого в порядке статьи 36 Земельного кодекса РФ, является нормативной и в силу пункта 1 статьи 2 Закона № 137-ФЗ подлежит определению на момент подачи обществом заявления о выкупе земельного участка.
Наряду с этим, в решении суда установлено, что Управление Росимущества, в нарушение положений части 5 статьи 200 АПК РФ, не представило доказательств законности своего решения, изложенного в письме от 28.05.2014 года.
Исследование вопросов правовой природы и особенностей дел, возникающих из публичных правоотношений, позволяет прийти к следующим отдельным выводам.
Правовая природа категории (предмета) дел, рассматриваемых арбитражным судом, определяется их материально-правовой природой. Материально-правовая природа административно-правовых дел лежит в основе особенностей (специфики), присущих отдельному производству по делам об оспаривании ненормативных правовых актов, решений, действий (бездействия) государственных органов, организаций, органов местного самоуправления.
Признак неравенства в публичных правоотношениях, на который традиционно указывается в специальной литературе, не обязательно присутствует как неотъемлемый критерий для характеристики производства по делам, возникающим из публичных правоотношений. Наличие у лица, акт которого обжалуется, публичных полномочий не всегда предопределяет преимущественное положение этого лица по отношению к слабой стороне. Неравенство не является исключительным признаком дел, возникающих из публичных правоотношений. Публично-правовая природа спорного правоотношения предопределяется тем, что в спорном деле участвует лицо, обладающее публичными полномочиями.
Адвокаты прокомментировали самые интересные правовые позиции документа. Один из них отметил, что Пленум ВС ориентирует суды на необходимость отхода от формализма в вопросе определения законности обжалуемого решения, действия (бездействия). Другая обратила внимание на разъяснение, согласно которому суд, независимо от доводов иска, обязан выяснить, нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца, заявителя или лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано соответствующее заявление.
14 июня Пленум Верховного Суда рассмотрел и отправил на доработку проект постановления о некоторых вопросах применения судами положений главы 22 КАС и главы 24 АПК РФ, касающихся порядка рассмотрения дел об оспаривании НПА и решений, действий (бездействия) органов власти, чиновников и организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями.
Общие положения
В п. 1 проекта, в частности, отмечено: в рамках вышеуказанных глав суды разрешают споры о правах, свободах и законных интересах граждан, организаций, неопределенного круга лиц в сфере административных и иных публичных правоотношений (споры в сфере публичных правоотношений), осуществляя проверку законности решений, действий (бездействия) органов и лиц, наделенных публичными полномочиями. Требования, не вытекающие из публичных правоотношений (включая споры о возмещении вреда, причиненного принятием незаконных решений, из-за действий/бездействия), могут быть предъявлены отдельно в порядке гражданского, арбитражного судопроизводства.
В следующем пункте разъяснено, что к решениям, которые могут быть оспорены в суде, относятся индивидуальные акты применения права наделенных публичными полномочиями органов и лиц, принятые единолично либо коллегиально, содержащие волеизъявление, порождающее правовые последствия для граждан и (или) организаций в сфере административных или иных публичных правоотношений. Также поясняется, что подразумевать под действиями/бездействием публичных органов; когда могут быть оспорены соглашения властных структур, заключенные наряду с принятием решения, определяющего права и обязанности гражданина или организации в сфере публичных правоотношений, или вместо его принятия.
В п. 3, в частности, отмечено, что при рассмотрении вопроса о том, может ли документ быть оспорен в судебном порядке, судам нужно анализировать его содержание. Документы, подтверждающие определенные обстоятельства (в том числе правовой статус лица или правовой режим имущества), которые не являются решениями, не подлежат самостоятельному оспариванию (например, справки, протоколы публичных слушаний, свидетельства). Вместе с тем в судебном порядке могут быть оспорены решения, основанные на зафиксированных этими документами обстоятельствах, либо решения, на основании которых уполномоченным органом выданы такие документы.
В п. 4 поименованы решения, действия (бездействие) органов госвласти и органов местного самоуправления, которые могут быть оспорены в судебном порядке с учетом предусмотренной законом компетенции судов. В п. 5 приведены дела об оспаривании, которые, наоборот, не могут быть оспорены в рамках глав 22 КАС и 24 АПК РФ.
Порядок обращения в суд
В п. 6 разъяснен алгоритм определения судом вида судопроизводства и процессуального порядка рассмотрения дела, в котором подлежат защите права, свободы и законные интересы гражданина или организации. В следующем пункте перечислены случаи, когда суд может вернуть административный иск или оставить его без движения. В п. 8 указан перечень лиц, которые могут быть административными истцами (заявителями).
Исходя из п. 9 проекта, властные структуры в пределах своей компетенции могут обратиться в суд с административными исками о признании незаконными решений, действий (бездействия) органов, организаций, лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в защиту публичных интересов. В п. 10 речь идет о полномочиях прокурора в рамках КАС РФ обратиться в суд с административным иском в защиту прав, свобод, законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов РФ, ее субъектов, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных законом. В арбитражном суде рассматриваются заявления прокурора об оспаривании решений, действий (бездействия), нарушающих права и законные интересы неопределенного круга граждан, организаций – субъектов предпринимательской или иной экономической деятельности, а также публичные интересы в сфере указанной деятельности.
В п. 11 разъяснен порядок определения подсудности по таким делам. В следующем пункте поясняются нюансы территориальной подсудности, если законодательство допускает возможность пересмотра вышестоящим органом, вышестоящим должностным лицом решения, действий (бездействия), принятого или совершенных (допущенного) нижестоящим органом, должностным лицом.
Рассмотрение дела
В п. 13 приведены общие правила рассмотрения дел в рамках глав 22 КАС и 24 АПК РФ. В п. 14 разъяснен порядок исчисления срока обращения в суд по вышеуказанным делам. В п. 15 поясняется, чем следует руководствоваться судам при рассмотрении таких споров.
Адвокат МКА «Вердиктъ» Юнис Дигмар отметил, что в п. 15 проекта Пленум ВС РФ ориентирует нижестоящие суды на необходимость отхода от формализма в вопросе определения законности обжалуемого решения, действия (бездействия). «Законность в понимании Суда – это не только формальное соответствие нормам права, но также соблюдение требования пропорциональности (рациональности), когда действие либо решение, хотя и соответствующее букве закона, но излишне (непропорционально) обременяющее физическое или юридическое лицо, также не может признаваться законным, если орган или должностное лицо, выполняющее публичные полномочия, для достижения законной цели могли отойти от формальных требований», – заметил он.
В этой части, по словам эксперта, можно положительно оценить подход Верховного Суда, поскольку все чаще на проверку высшей судебной инстанции попадают споры, в которых, несмотря на формальную законность принятых (совершенных) публичными органами и должностными лицами решений (действий), суд обязан отходить от слепой констатации законности и проверять указанные решения (действия) на предмет обоснованности, разумности и необходимости указанных решений (действий) для достижения законной цели.
В п. 16 приведен алгоритм проверки судами порядка принятия решения, совершения оспариваемого действия при законодательном регламентировании порядка оспариваемого решения. Юнис Дигмар полагает, что это разъяснение также представляет интерес, поскольку в нем содержится призыв к судам отходить от принципа формализма при определении законности решений и действий с точки зрения соблюдения процедурных требований их принятия (совершения). «С учетом разъяснений, изложенных в предыдущем пункте, такая позиция проявляет двусторонний (комплексный) характер судебной проверки, когда добросовестность в публичных правоотношениях подразумевает под собой не просто право публичного органа ссылаться на законность принятого (совершенного) решения (действия), но также и ограничение права физических и юридических лиц требовать отмены решения либо признавать действия (бездействие) незаконными лишь со ссылкой на нарушение процедуры принятия (совершения) такого решения (действия)», – полагает он.
Эксперт отметил, что, по мнению высшей инстанции, нарушение процедуры может являться основанием для такого признания лишь в случае его существенности, когда в результате нарушения заявитель был лишен возможности реализовать предусмотренные законом процессуальные права, в том числе на представление доказательств и выражение своих доводов. «Такое разъяснение отображает общую тенденцию в судебной практике – вероятность признания незаконными решений (действий) лишь по формальному основанию на текущий момент является крайне низкой», – указал Юнис Дигмар. При этом адвокат заметил, что в проекте отсутствуют разъяснения о распределении бремени доказывания законности принятого решения или совершенного действия, которые имеют принципиальное значение с учетом повсеместной практики возложения указанного бремени не на публичный орган, а на заявителя.
В п. 17 напоминается, что суды должны проверять нормы права, подлежащие применению в конкретном деле, и их источники. Также приведены случаи, когда суд не сможет воспользоваться аналогией права или закона. В п. 18 отмечено, что делать судам, когда гражданин или организация, обратившиеся в суд, либо орган или лицо, наделенные публичными полномочиями, ссылаются на выполнение разъяснений законодательства, полученных в установленном порядке, при проверке законности оспариваемых решений, действий (бездействия).
По мнению Юниса Дигмара, предлагаемое в п. 18 разъяснение является дискуссионным, поскольку оно фактически позволяет судам не учитывать позицию публичных органов, имеющих право давать разъяснения относительно применения соответствующих правовых норм: «При этом право суда не учитывать приведенное публичным органом толкование обосновывается размытой формулировкой “по причине выхода разъяснения органа за пределы содержания правовых норм, изменения смысла нормативного правового акта”. В указанной редакции это может привести к подрыву доверия физических и юридических лиц к авторитету как судебной, так и исполнительной власти, поскольку, даже имея официальное разъяснение от публичного органа, указанные лица не могут быть уверены в толковании судом норм аналогично тому, которое дано публичным органом».
Все это, как подчеркнул адвокат, подрывает стабильность гражданского оборота и доверие к органам власти. По его мнению, было бы целесообразно указать на правомерный характер действий юридических и физических лиц в случае, если такие действия были обусловлены разъяснениями, полученными указанными лицами от публичных органов власти, имеющих право формулировать акты официального толкования применяемой нормы.
В п. 19 предложено разъяснение о том, в каких случаях суд осуществляет проверку правомерности (обоснованности) реализации публичным субъектом усмотрения при осуществлении собственных полномочий в отношении граждан и организаций. В следующем пункте указано, что делать судам в случае оспаривания решения, которым пересмотрено, отменено или изменено ранее принятое в отношении гражданина или организации решение.
Согласно п. 21 решения, действия (бездействие) органов и лиц при реализации публичных полномочий, которые затрагивают права и законные интересы граждан или организаций в сфере гражданского оборота, могут быть проверены в рамках производства, регламентированного главами 22 КАС и 24 АПК РФ, по основаниям, связанным с соблюдением требований законодательства, определяющих правила реализации соответствующих полномочий.
В п. 22 указано, что при разрешении споров суд применяет нормы материального права, которые действовали во время возникновения правоотношения с участием административного истца (заявителя), если из федерального закона не вытекает иное. Юнис Дигмар полагает, что этот пункт, по всей видимости, отражает наболевшую проблему: в последнее время на проверку ВС РФ попадают дела, в которых нижестоящие суды попытались применить к правоотношениям не нормы, действовавшие в момент их возникновения, а положения НПА, вступившие в силу после указанного момента или даже действовавшие в период рассмотрения спора в суде. «На первый взгляд, вопрос не должен вызывать особых проблем в правоприменительной практике, однако с учетом включения соответствующих разъяснений в постановление Пленума, похоже, он носит острый характер в работе нижестоящих судов».
В следующем пункте помимо прочего указано, что суд вправе прекратить производство по делу об оспаривании решения, действия (бездействия) органа или лица, наделенных публичными полномочиями, если оспариваемое решение отменено или пересмотрено, совершены необходимые действия (прекращено оспариваемое бездействие) и перестали затрагиваться права, свободы и законные интересы административного истца (заявителя).
Комментируя п. 23 проекта, член Совета АП Ставропольского края Нарине Айрапетян отметила, что достаточно часто на практике возникают ситуации, когда на момент рассмотрения дела в суде действия либо бездействие органа или лица, наделенного публичными полномочиями, уже перестали затрагивать права, свободы и законные интересы административного истца. «В этом пункте даны разъяснения в части того, что суд, независимо от доводов иска, обязан выяснить, нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца, заявителя или лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано соответствующее заявление», – отметила она.
По словам эксперта, на практике также часто возникают ситуации, когда, если изначально денежные требования не заявлены, суды отказывают в принятии уточненного иска в данной части, несмотря на положения п. 1 ст. 46 КАС РФ, в соответствии с которыми административный истец вправе до принятия судебного акта, которым заканчивается рассмотрение административного дела по существу в суде первой инстанции, изменить основание или предмет административного иска, добавить однородные требования. «При этом суды указывают на возможность предъявления самостоятельного иска и отказывают в удовлетворении административного искового заявления на основании того, что права и законные интересы уже не нарушаются», – заметила она.
Нарине Айрапетян добавила, что если на момент подачи иска нарушения прав и законных интересов имели место быть, то дело должно быть рассмотрено по существу вне зависимости от последующего устранения причин, легших в основу для подачи заявления. «Судами, как правило, указывается в решениях со ссылками, что суд удовлетворяет заявленные требования о признании незаконными оспариваемых решения, действия (бездействия) должностного лица, если установит, что оспариваемое решение, действие (бездействие) нарушают права и свободы административного истца, а также не соответствуют закону или иному нормативному акту. Считаю, что, несмотря на то что ответчик может добровольно признать незаконными решения либо действия или бездействия, дело подлежит рассмотрению по существу и исковые требования подлежат удовлетворению. В этом вопросе судебная практика должна быть применена по аналогии. Так, в многочисленных определениях Судебной коллегии по гражданским делам ВС РФ указывается, что действия лица, в одностороннем порядке восстанавливающие права заявителя, юридического значения не имеют и не являются основанием для отказа в удовлетворении иска о признании незаконным какого-либо действия. Факт незаконных действий должен быть удостоверен судом и принято соответствующее решение, вне зависимости от устранения нарушений уже после обращения в суд», – убеждена адвокат.
В п. 24 приведены полномочия суда при разрешении споров по существу. В частности, отмечено, что суд вправе ограничиться признанием оспоренного решения незаконным без возложения на наделенные публичными полномочиями орган или лицо определенных обязанностей, когда путем такого признания достигается защита нарушенного права, свободы, законного интереса (например, при признании незаконным постановления судебного пристава-исполнителя о наложении ареста на имущество административного истца или при состоявшемся добровольном удовлетворении предъявленных требований).
Юнис Дигмар полагает, что этим разъяснением Пленум ВС ориентирует нижестоящие суды на необходимость придания итоговому судебному акту свойства исполнимости путем обязательного указания на разумный срок принятия публичным органом решения: «Это вполне обоснованно, поскольку для заявителя важно не только судебное признание незаконности принятого (совершенного) решения (действия), но также и восстановление нарушенного права».
В п. 25 указано, что суд при принятии решения по делу о защите прав, свобод, законных интересов неопределенного круга лиц (публичных интересов) вправе определить способ размещения информации о принятом решении, обеспечивающий свободный доступ к этой информации любого лица (гражданина или организации), права и свободы которого могли быть нарушены оспоренным решением, действием (бездействием), с тем чтобы такое лицо имело возможность своевременно защитить свои субъективные права.
Отдельные вопросы рассмотрения административных дел по правилам главы 22 КАС РФ и исполнения судебных актов
В п. 26 документа указано, что делает суд, когда в административном иске наряду с требованиями, подлежащими рассмотрению в порядке административного судопроизводства, содержатся требования, подлежащие рассмотрению в порядке гражданского судопроизводства.
Исходя из п. 27, если для определенной категории административных дел федеральным законом установлен обязательный досудебный порядок урегулирования административного или иного публичного спора, обращение в суд возможно только после соблюдения такого порядка. Юнис Дигмар назвал это разъяснение интересным, так как, по мнению ВС, досудебный порядок предполагает обязательность лишь подачи жалобы, но не получения ответа на нее. «Полагаю, что указанная позиция, во-первых, повысит процессуальные гарантии для заявителей, позволяя им не дожидаться ответа от публичных органов, а во-вторых, при приближении окончания срока на подачу административного иска либо заявления в суд – не пропустить процессуальный срок, выполнив формальное требование о подаче жалобы в порядке досудебного урегулирования», – убежден он.
Как следует из п. 28, судам необходимо самостоятельно осуществлять контроль за исполнением решений, которыми на административных ответчиков возлагается обязанность устранить допущенные нарушения или препятствия к осуществлению прав, свобод, реализации законных интересов граждан, организаций. При непоступлении сведений об исполнении решения суда (поступлении сведений о неисполнении решения суда) суд вправе вынести частное определение.
Отдельные вопросы рассмотрения дел по правилам главы 24 АПК РФ
В п. 29 приведены особенности рассмотрения арбитражными судами дел об оспаривании ненормативных правовых актов. В следующем пункте указано: когда помимо оспаривания ненормативного правового акта, решения, действий (бездействия) заявителем предъявлено требование имущественного характера, оплаченное госпошлиной (например, одновременно с оспариванием решения налогового органа по результатам налоговой проверки заявлено требование о возврате излишне взысканного налога, о возмещении налога), суд может рассмотреть эти требования в рамках одного дела как носящие взаимосвязанный характер, а при необходимости также вправе выделить имущественное требование в отдельное производство.
В п. 31, в частности, отмечено, что денежная сумма, упомянутая в ч. 4 ст. 174 АПК РФ, не может быть присуждена по результатам рассмотрения дел об оспаривании актов ненормативного характера, действий (бездействия) налоговых, таможенных, антимонопольных органов, органов государственного контроля (надзора) и органов муниципального контроля, принятых, совершенных (допущенного) в сфере публичных правоотношений.
Заключительные положения
В п. 32 планируется признать не подлежащим применению п. 3.1 Постановления Пленума ВАС РФ от 2 июня 2004 г. № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях».
Обратите внимание на дату публикации материала: информация могла устареть из-за изменений в законодательстве или правоприменительной практике.
Обжаловать решения чиновников станет сложнее
Теперь до обращения в суд юрлицам и ИП обязательно нужно будет пожаловаться на решение контрольного органа или действия чиновника в вышестоящий орган власти или руководителю должностного лица. Но ведомственная солидарность может добавить проблем
1 июля 2021 г. вступит в силу Закон о государственном и муниципальном контроле1, который изменит порядок обжалования решений контрольных органов и действий или бездействия должностных лиц. Их обжалование в суде будет возможно только после досудебного обжалования.
Что такое досудебное обжалование?
Сегодня при несогласии с решением органа власти или действиями должностного лица в большинстве случаев можно сразу обратиться в суд с жалобой и потребовать отменить решение как незаконное или признать действия чиновника противоправными. Лишь по некоторым категориям дел до обращения в суд необходимо подать жалобу в вышестоящий орган власти. Так, если межрайонная налоговая инспекция неправильно посчитала размер транспортного налога, требуется обратиться в управление налоговой инспекции по региону, и только после отказа в удовлетворении жалобы можно идти в суд. Обязательное досудебное обжалование применяется по спорам с Росреестром, например в случае отказа в совершении регистрационных действий.
Когда начнут действовать новые правила и кому их придется соблюдать?
Новый порядок распространяется только на юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Рядовые граждане по-прежнему смогут обжаловать решения органов власти и действия чиновников сразу в суд. Кроме того, нововведения коснутся только контрольно-надзорной деятельности, в других сферах споры с властными инстанциями будут решаться по-старому.
Хотя Закон о государственном и муниципальном контроле вступает в силу в июле текущего года, полностью порядок обжалования решений чиновников изменится только 1 января 2023 г. С этой даты по всем без исключения спорам с органами власти, в том числе с местными, перед обращением в суд необходимо будет подать жалобу в вышестоящий орган. Лишь после вынесения им решения об отказе в удовлетворении требований можно идти в суд.
Однако по некоторым делам досудебный порядок станет обязательным уже с 1 июля 2021 г., например в области государственного пожарного надзора. Все виды контроля, для которых досудебный порядок должен применяться уже в этом году, Правительство РФ определило в Постановлении от 28 апреля 2021 г. № 663. В перечень включены 62 вида федерального госконтроля (надзора), который осуществляют 19 ведомств, в том числе ФНС, ФССП, МЧС, Ростехнадзор, Ростуризм, Роструд, Росреестр, Роспотребнадзор, Росздравнадзор, Минпромторг, Рособрнадзор и др.
Как теперь подавать жалобы?
Закон устанавливает срок подачи жалобы на решение органа власти или действия его должностного лица – 30 дней. Этот срок исчисляется с момента, когда лицо узнало о нарушении своих прав. Более короткий срок установлен для обжалования предписаний контролирующих органов – 10 рабочих дней с момента получения предписания. Пропуск срока подачи досудебной жалобы не дает права на обращение в суд. Все равно ее прежде придется направить и получить решение об отказе в рассмотрении жалобы из-за несвоевременной подачи. При этом для суда не будет иметь значения, по какой причине истец опоздал. Он может оценивать уважительность причин пропуска срока обращения в суд, но не в какие-либо другие органы. Поэтому главное – подтвердить соблюдение досудебного порядка.
Жалобы вышестоящему должностному лицу отныне должны подаваться только в электронном виде – еще одно существенное нововведение. Это можно сделать через федеральный или региональный портал госуслуг. Жалобу обязательно нужно подписать электронной подписью, причем юридические лица должны использовать усиленную квалифицированную электронную подпись. Сейчас почти у всех коммерческих организаций такая подпись оформлена. У индивидуальных предпринимателей проблем также не возникнет, поскольку они могут обращаться с жалобами на решения контролирующих органов со своих аккаунтов физических лиц на портале госуслуг.
Жалоба всегда подается в адрес вышестоящего органа или должностного лица. Например, при оспаривании действий пожарного инспектора жалоба будет рассматриваться руководителем территориального органа МЧС России, в котором этот инспектор работает.
Чтобы жалоба была принята, в ней необходимо указать:
- наименование органа власти или должностного лица, чьи действия обжалуются;
- Ф.И.О. или наименование заявителя, его место жительства или юридический адрес;
- если жалоба подается представителем – сведения о нем и доверенности;
- какие именно решения или действия обжалуются;
- доводы заявителя;
- его требования.
Заявитель не должен доказывать незаконность обжалуемых решений или действий. Бремя доказывания возлагается на орган или должностное лицо, на которых жалуется заявитель.
К жалобе можно прикладывать документы. Во время ее рассмотрения у заявителя могут запросить дополнительные материалы. При этом установлен запрет на истребование у заявителей документов, которые имеются в распоряжении органов власти.
Правила рассмотрения жалобы могут различаться в зависимости от сферы контроля, так как они должны предусматриваться в положениях о порядке контрольной деятельности уполномоченных органов, а в каждой сфере имеется свое такое положение. Именно в этих положениях будут установлены сроки рассмотрения жалоб – они не могут быть больше 20 рабочих дней.
Все хорошо, если бы не «но».
Очевидным достоинством преобразований является приведение к единству досудебного порядка обжалования решений государственных органов и действий их должностных лиц. Теперь процедура подачи всех жалоб руководству чиновников и порядок их рассмотрения регулируются одним законом. Это очень удобно: не нужно перечитывать многочисленные разрозненные законы и постановления, чтобы понять, как и куда обращаться с жалобой. И все же необходимость оперирования несколькими нормативными документами отчасти сохранится. В любом случае потребуется обращаться к положениям о конкретных видах государственного контроля – в основном в них будут содержаться правовые нормы о досудебном оспаривании.
Добавит комфорта электронное взаимодействие с государственными органами. Однако ощутимым недостатком могут стать последствия ведомственной солидарности. Как показывает практика, руководство редко отменяет решения своих подчиненных. В таких случаях для восстановления нарушенных прав все равно придется обращаться в суд. И тут досудебное обжалование лишь задержит решение проблем, приведет к затруднениям при судебном рассмотрении дела из-за давности событий и меньшей эффективности защиты прав.
В заключение рекомендуем всем, на кого распространяются изменения, уже сейчас задуматься о создании и настройке личного кабинета гражданина или юридического лица на портале госуслуг. При частом взаимодействии с региональными и местными контролирующими органами следует организовать работу с региональным порталом государственных и муниципальных услуг.
1 Федеральный закон от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации».
С начала 2023 г. процедура досудебного обжалования решений контрольно-надзорных органов стала обязательной. По мнению Правительства РФ, предприниматели таким образом избавлены от необходимости оспаривать решения контрольных органов в суде за счет более удобной и быстрой онлайн-процедуры.
В первую очередь отмечу, что, несмотря на то что в пресс-релизе Правительства указано на обязательность процедуры досудебного обжалования решений контрольно-надзорных органов, из действия Федерального закона от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» (далее – Закон № 248-ФЗ) исключены более 40 видов контроля, предусмотренных законодательством, в том числе наиболее «конфликтные» по количеству инициированных судебных процессов (налоговый и таможенный контроль, контроль кредитных и финансовых организаций), каждый из которых работает по разным правилам.
В пресс-релизе также подчеркнуто сокращение сроков рассмотрения жалоб с 13 до 10 дней, что, на мой взгляд, в контексте защиты прав и законных интересов заявителей таких жалоб вряд ли можно расценить как критерий эффективности, тем более если возникнет необходимость в последующей судебной защите.
КС уточнил течение срока исковой давности при оспаривании отказов налоговиков в предоставлении субсидий
Суд указал, что пропуск срока подачи в суд заявления о признании отказа незаконным не влечет отказ в его удовлетворении, если отказ налоговой инспекции был до этого обжалован в вышестоящий налоговый орган
03 февраля 2023
В качестве иллюстрации того, что ведомственное обжалование является довольно сложной процедурой, можно привести дело, жалоба по которому была рассмотрена Конституционным Судом РФ (Постановление от 31 января 2023 г. № 5-П «По делу о проверке конституционности статьи 1, пункта 1 статьи 2 и пункта 2 статьи 138 Налогового кодекса Российской Федерации в связи с жалобой гражданки Н.Н. Налевой»).
Заявитель не смогла разобраться в особенностях обжалования решения налогового органа по вопросу «коронавирусной» субсидии, вследствие чего пропустила срок на судебное обжалование. Только на уровне КС в конкретном деле была поставлена точка в разграничении вопросов, подлежащих обязательному досудебному обжалованию, и тех, которые могут быть альтернативно рассмотрены судом.
В рассматриваемом случае три судебные инстанции отказали в удовлетворении исковых требований заявителя, а количество споров по данной категории дел оказалось настолько большим, что Верховный Суд РФ выпустил отдельный «коронавирусный» Обзор судебной практики № 3 (2020), утвержденный Президиумом ВС РФ 25 ноября 2020 г.
Президиум ВС утвердил третий коронавирусный обзор
ВС ответил на вопросы о дополнительных гарантиях медицинским и иным работникам медицинских организаций, применения гражданского и уголовного законодательства, законодательства о налогах и сборах и вопросы применения законодательства об административных правонарушениях
18 февраля 2021
Это наглядно показывает, что разобраться в порядке обжалования решений госорганов довольно сложно; подходы как различных госорганов, так и в разных субъектах РФ могут отличаться, что, как представляется, не способствует эффективной защите прав.
Из упомянутого релиза также следует, что решение по каждому четвертому досудебному обжалованию принято в пользу бизнеса – на мой взгляд, это довольно высокий показатель. При этом пока сложно сказать, с чем это может быть связано – с очевидными ошибками на уровне принятия решений или серьезной компетенцией инспектора, рассматривающего жалобу.
Основываясь на статистических данных, приведенных в пресс-релизе Правительства, можно предположить, что судебная нагрузка и дальше будет снижаться, но позитивный это фактор или негативный, возможно будет оценить только спустя два-три года, в течение которых будет проходить адаптация реформы, ведь зеркально возрастет нагрузка на контролирующие органы, что может повлиять на качество рассмотрения жалоб и превратить новый инструмент в формальность. Кроме того, если увеличивать численность чиновников не планируется и нагрузка будет возложена на действующий штат, то можно ли ожидать вдумчивого рассмотрения жалоб с учетом правовых норм и позиций высших судов – большой вопрос.
Более того, помимо отмены или подтверждения решений в рамках проверки жалобы госорган будет устанавливать или опровергать определенные факты, ссылаясь на ведомственную практику, что, как представляется, может впоследствии оказать влияние на внутреннее убеждение судьи и рискует негативно отразиться на интересах заявителей.
Еще один «минус» процедуры досудебного обжалования решений госорганов – отсутствие публичности рассмотрения жалоб. Несмотря на то что ст. 47 Закона № 248-ФЗ указывает на возможность обобщения практики, отсутствие единой базы и решений всех госорганов, полагаю, вряд ли позволит это исполнить.
Из потенциальных «плюсов» отмечу возможность быстрого исправления очевидных ошибок, допущенных госорганами. Но и здесь речь идет только о случаях, когда не затрагиваются вопросы права и когда инспектор не должен разрешать вопросы толкования законодательства.
При судебном обжаловании у предпринимателей есть возможность в порядке обеспечительных мер добиться приостановления обжалуемых решений госорганов, в то время как обязательное досудебное обжалование такой порядок не предусматривает. Как быть в такой ситуации?
Формально Закон № 248-ФЗ также допускает приостановление действия соответствующих решений госорганов, но если практика судебных обеспечительных мер довольно обширна, публично доступна и предполагает возможность обжалования в разных инстанциях, то о практике применения административного приостановления действия соответствующих решений открытых данных нет.
Должны ли правоприменители руководствоваться теми же подходами, что и суды? Ответ, полагаю, скорее всего, отрицательный, так как судебные меры являются средством ускоренной защиты и действуют на протяжении всего периода рассмотрения спора, который может длиться от трех месяцев до нескольких лет. В ситуации с административным обжалованием законодатель ставит задачу рассмотреть жалобу очень быстро, а потому приостановление требуется только в экстраординарных случаях. При этом после ведомственного обжалования, на мой взгляд, могут возникнуть некоторые проблемы с доказыванием и позицией.
Приведу два очень похожих примера из собственной адвокатской практики по обжалованию решений Банка России: одно решение обжаловалось непосредственно в суд; судебному обжалованию другого предшествовало обжалование в Службу по защите прав потребителей и обеспечению доступности финансовых услуг Банка России. Смысл был в том, что к данным правоотношениям необходимо было применять концепции ГК РФ и позиции КС, что мог сделать только суд. Банк России применял только профильное законодательство и свои же нормативные правовые акты, что не обеспечивало справедливого рассмотрения спора.
На ПМЮФ обсудили проблемы современной уголовно-правовой политики
Эксперты, в частности, уделили внимание борьбе с преступностью, уголовному преследованию бизнеса и декриминализации ряда экономических статей
12 мая 2023
Таким образом, негармонизированное регулирование, на мой взгляд, – существенный «минус», и в перспективе может обернуться долгими разбирательствами, к которым готовы далеко не все предприниматели.
Для стабилизации экономики законодатель предпринимает важные меры, направленные на снижение давления на бизнес, в частности – либерализация и декриминализация некоторых составов экономических преступлений, уменьшение размеров административных штрафов и, конечно, возможность обжаловать решения контрольно-надзорных органов в досудебном порядке. При этом пока это выглядит скорее как замена некоторых элементов устаревшего механизма, без комплексной «починки». Многие из принимаемых законов полезны и своевременны, но «буксуют» на правоприменительном уровне. Таким образом, точечные законодательные «припарки» представляются не только малоэффективными, но и способными существенно «осложнить жизнь» бизнесу.
Адвокат АП г. Москвы, управляющий партнер АБ «Сафоненков, Густов и Партнеры», зам. директора Института государственного управления и права ГУУ, к.ю.н., доцент
Как законное приобретение и хранение иностранных товаров организациями, не участвующими в ВЭД, может оказаться незаконным
27 июня 2023
Обратите внимание на дату публикации материала: информация могла устареть из-за изменений в законодательстве или правоприменительной практике.
Юрлица и ИП смогут обжаловать решения контролирующих органов без суда
На территории России проведут эксперимент, который позволит оспаривать проведение проверок и их результаты в досудебном порядке. Предприниматели смогут защитить свои права и избежать расходов на судебное обжалование
Минэкономразвития разработало проект постановления Правительства РФ о проведении с 10 июля 2020 г. по 30 июня 2021 г. эксперимента, направленного на тестирование и внедрение в деятельность контрольно-надзорных органов единой информационной системы досудебного обжалования решений органов государственного контроля (надзора)1.
С какой целью проводится эксперимент?
Закон, регламентирующий проведение государственного и муниципального контроля2, предусматривает возможность защиты прав юрлиц и индивидуальных предпринимателей при проведении такого контроля в административном и судебном порядке. Право на защиту в административном порядке предполагает направление жалобы в административные органы. Однако правила осуществления досудебного обжалования, в том числе его основания, не установлены. До запуска эксперимента контролируемые лица могли лишь направить в орган, который провел проверку, свои возражения относительно акта проверки или выданного предписания. А оспорить проведение проверки и ее результаты можно было только в судебном порядке. Планируется восполнить этот пробел.
Таким образом, целью эксперимента являются создание и апробация механизма защиты прав контролируемых лиц при взаимодействии с контролирующими органами. В ходе эксперимента будет протестирован порядок досудебного обжалования проверок и их результатов с использованием недавно внедренной государственной информационной системы «Типовое облачное решение по автоматизации контрольно-надзорной деятельности».
(Юрлиц и ИП не будут проверять до конца года. С 1 июля возобновились лишь налоговые проверки. Однако запрет распространяется не на все виды проверок и категории бизнеса – читайте об этом в статье «Мораторий на проверки бизнеса».)
Кого коснется эксперимент?
Эксперимент проводится в рамках следующих видов федерального государственного контроля (надзора):
- федеральный государственный пожарный надзор;
- государственный контроль качества и безопасности медицинской деятельности;
- федеральный государственный надзор в сфере обращения лекарственных средств;
- государственный контроль за обращением медицинских изделий;
- федеральный государственный надзор в области промышленной безопасности;
- федеральный государственный энергетический надзор;
- федеральный государственный надзор в области безопасности гидротехнических сооружений.
Эксперимент коснется предпринимателей, в отношении которых будут проведены проверки в названных сферах. В частности:
- оказывающих медицинские услуги;
- осуществляющих производство, клинические испытания, ввоз и оборот медицинских изделий, их утилизацию;
- осуществляющих производство и торговлю лекарственными средствами для медицинского и ветеринарного применения;
- осуществляющих проектирование, эксплуатацию опасных производственных объектов, проводящих экспертизу промышленной безопасности;
- субъектов электроэнергетики;
- эксплуатирующих гидротехнические сооружения – портов, яхт-клубов и т.п.
Кроме того, поскольку эксперимент проводится в сфере федерального государственного пожарного надзора, который затрагивает большинство субъектов, то потенциально право на досудебное обжалование результатов проверок получит каждый предприниматель.