В Обзоре судебной практики Верховного суда есть один важный для градозащитников пункт. Надо отметит, что обзор не есть нома права, но это документ, отражающий позицию Верховного суда по делам, который Президиум ВС счел важными и включил в обзор. Во многих случая ссылка на решения, отраженные в обзоре, будет для нижестоящих судов очень важным сигналом.
Так вот, Верховный суд указал, что Правила землепользования и застройки должны соответствовать генеральному плану.
В конкретном деле речь шла про муниципальное образование, но это не меняет сути — речь об основополагающих принципах Градостроительного кодекса.
Правила землепользования и застройки муниципального образования должны соответствовать генеральному плану этого муниципального образования.
Прокурор обратился в суд с административным исковым заявлением о признании недействующими со дня принятия правил землепользования и застройки муниципального образования в части установления на карте градостроительного зонирования в границах ряда земельных участков территориальной зоны Ж2 (зона с малоэтажной застройкой сезонного проживания) и в границах ряда других земельных участков территориальной зоны Ж1. 1 (жилая зона с малоэтажными жилыми домами постоянного проживания с ограниченным или развитым личным подсобным хозяйством).
В обоснование заявленных требований указал, что оспариваемое правовое регулирование осуществлено без учета положений генерального плана муниципального образования, согласно которому названные земельные участки расположены в функциональной зоне особо охраняемых природоохранных территорий.
Решением суда первой инстанции административное исковое заявление удовлетворено.
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации указанное решение суда первой инстанции оставила без изменения по следующим основаниям.
Законодательство о градостроительной деятельности состоит из Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – ГрК РФ), других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации (ст. 3 ГрК РФ).
В соответствии с положениями ст. 2 ГрК РФ законодательство о градостроительной деятельности и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты основываются в том числе на принципах обеспечения комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории, сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности, осуществления градостроительной деятельности с соблюдением требований сохранения объектов культурного наследия и особо охраняемых природных территорий.
Устойчивое развитие территорий заключается в обеспечении при осуществлении градостроительной деятельности безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечение охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений (п. 3 ст. 1 ГрК РФ).
В соответствии с ч. 1 ст. 9 ГрК РФ территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.
В силу ч. 3 ст. 9 ГрК РФ документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.
Таким образом, для гармоничного развития территорий задача органов местного самоуправления при разработке документов территориального планирования состоит в необходимости обеспечения справедливого баланса между общественными интересами и правами частных лиц путем согласования этих прав и интересов, в том числе в сфере обеспечения благоприятных условий жизни.
Пунктом 2 ч. 1 ст. 34 ГрК РФ предусмотрено, что при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются в том числе с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом сельского поселения.
Таким образом, согласно положениям ч. 3 ст. 9, чч. 9 и 10 ст. 31, п. 2 ч. 1 ст. 34 ГрК РФ должен быть соблюден принцип соответствия правил землепользования и застройки генеральному плану.
При этом результаты публичных слушаний не исключают необходимости соблюдения указанного принципа соответствия правил землепользования и застройки генеральному плану сельского поселения как основополагающему документу территориального планирования, производным от которого является требование о соответствии территориальных зон функциональным зонам, определенным генеральным планом.
Из системного толкования положений пп. 2, 5, 6, 7 и 8 ст. 1, ч. 15 ст. 35 ГрК РФ следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом назначение территории, отнесенной к функциональным зонам.
С учетом изложенного оспариваемое правовое регулирование нарушает требования градостроительного законодательства, поскольку осуществлено без учета положений генерального плана муниципального образования, согласно которому названные выше земельные участки расположены в функциональной зоне особо охраняемых природоохранных территорий.
Ссылка на само дело: Определение № 81-АПГ18-11
Таким образом, если вдруг власть пытается поменять ПЗЗ, при этом изменение такое, что оно противоречит Генеральному плану, то такое изменение можно обжаловать.
ОПРЕДЕЛЕНИЕ г. Москва 24 а в г у с т а 2 0 1 7 г.
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Меркулова В
судей Абакумовой И. и Борисовой Л.
при секретаре Сметаниной Е. В рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Бендер Г Г о признании не действующим в части отдельных положений решения Барнаульской городской Думы от 30 октября 2015 г. № 521 «О внесении изменений и дополнений в решение городской Думы от 9 октября 2012 г. № 834 «Об утверждении Правил землепользования и застройки городского округа города Барнаула Алтайского края»
по апелляционной жалобе Барнаульской городской Думы на решение Алтайского краевого суда от 29 марта 2017 г. , которым административное исковое заявление удовлетворено.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Абакумовой И. , заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Берниковой Н. , полагавшей, что решение суда подлежит оставлению без изменения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила Бендер Г. обратилась в Алтайский краевой суд с уточненным административным исковым заявлением о признании не действующим решения Барнаульской городской Думы от 30 октября 2015 г. № 521 «О внесении изменений и дополнений в решение городской Думы от 9 октября 2012 г. № 834 «Об утверждении Правил землепользования и застройки городского округа города Барнаула Алтайского края» (в редакции решения от 28 ноября 2014 г. № 398)» (далее – решение № 521) в части изменения территориальной зоны Ж. 4 (зона застройки индивидуальными жилыми домами) на территориальную зону Р. 4 (зона зеленых насаждений специального назначения) в границах земельного участка с кадастровым номером , расположенного по адресу:.
По мнению административного истца, решение № 521 противоречит пункту 1 статьи 4 Гражданского кодекса Российской Федерации, части 4 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», частям 3, 9 статьи 31 и пунктам 2, 4 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – ГрК РФ). Нарушение оспариваемым нормативным правовым актом ее прав поясняет тем, что Комитет по земельным ресурсам и землеустройству г. Барнаула отказал административному истцу в предоставлении в собственность указанного земельного участка без проведения торгов для эксплуатации жилого дома, поскольку оспариваемым решением на данный земельный участок распространено действие градостроительного регламента территориальной зоны Р. 4, не допускающего размещение жилых домов.
Решением Алтайского краевого суда от 29 марта 2017 г. административное исковое заявление удовлетворено.
В апелляционной жалобе Барнаульская городская Дума просит отменить решение суда и принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований. По мнению подателя жалобы, суд первой инстанции неверно определил обстоятельства дела и принял решение с нарушением норм материального и процессуального права, сделал неверный вывод, что оспариваемым нормативным правовым актом не затрагиваются и не нарушаются права административного истца. Спорный земельный участок расположен в зоне затопления, поэтому на нем запрещается размещение зданий, коммуникаций, не имеющих соответствующих сооружений инженерной защиты. Федеральное законодательство не устанавливает обязанность принимать и вносить изменения в Правила землепользования и застройки, полностью соответствующие Генеральному плану.
Прокуратурой Алтайского края поданы возражения на апелляционную жалобу.
Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалоб в
апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.
Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в
соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного
судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ).
Согласно частям 1 и 4 статьи 3 ГрК РФ законодательство о
градостроительной деятельности состоит из названного кодекса, других
федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить ГрК РФ.
В силу пункта 26 части 1 статьи 16, части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», пункта 3 части 3 статьи 8 и части 1 статьи 32 ГрК РФ утверждение правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительным органом местного самоуправления городского округа принимаются муниципальные правовые акты.
Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений (пункт 8 статьи 1 ГрК РФ).
Составной частью правил землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования (пункт 2 части 2 статьи 30 ГрК РФ содержащая границы территориальных зон (часть 4 статьи 30 ГрК РФ).
Границы территориальных зон устанавливаются в том числе с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных документами территориального планирования муниципальных образований (пункт 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ). Данная норма корреспондирует общему правилу, установленному частью 3 статьи 9 ГрК РФ, об обязательности документов территориального планирования для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.
К документам территориального планирования муниципальных образований относятся, в частности, генеральные планы городских округов (часть 3 пункта 1 статьи 18 ГрК РФ).
Суд первой инстанции, исходя из системного толкования положений пунктов 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1, пункта 1 части 2 статьи 33, части 15 статьи 35 ГрК РФ, сделал правильный вывод, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях установления правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом параметры планируемого развития территорий предусмотренных для соответствующей функциональной зоны. Несоответствие правил землепользования и застройки муниципального образования
генеральному плану, в том числе в части картографического материала которым устанавливаются территориальные зоны, является основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствие с указанным документом
В соответствии с картой функциональных зон Генерального плана
Барнаула, действующего в редакции решения Барнаульской городской Думы от 28 февраля 2011 г. № 450, земельный участок, расположенный по адресу:
находится в функциональной зоне индивидуальной застройки с участками.
Согласно приложению 1 к Правилам землепользования и застройки г. Барнаула (далее – ПЗЗ) «Карта градостроительного зонирования городского округа – города Барнаула Алтайского края», действовавшим в редакции до внесения изменений решением №521, земельный участок с расположенным на нем жилым домом, которым фактически пользуется административный истец находился в территориальной зоне Ж. 4 – зоне застройки индивидуальными жилыми домами.
Оспариваемым решением указанная территориальная зона изменена на территориальную зону зеленых насаждений специального назначения – Р. 4, в которой предусмотрено использование земельных участков для высадки защитных зеленых насаждений, зеленых насаждений общего пользования (объекты городского озеленения), размещения технологически связанных с ними объектов, а также объектов транспортной, инженерной инфраструктуры (статья 89 ПЗЗ г. Барнаула).
Установив данные обстоятельства и сопоставив оспариваемый нормативный правовой акт с приведенными нормами, суд первой инстанции сделал обоснованные выводы о том, что ПЗЗ г. Барнаула в оспариваемой редакции в части отнесения территории, на которой расположен указанный земельный участок, к территориальной зоне Р. 4 противоречат требованиям части 3 статьи 9 ГрК РФ, пункта 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ и положениям Генерального плана г. Барнаула.
Ссылка подателя апелляционной жалобы на то, что указанный земельный участок находится в зоне затопления, а согласно статье 90 ПЗЗ г. Барнаула запрещается размещение зданий, сооружений и коммуникаций инженерной и транспортной инфраструктур в зонах возможного затопления (при глубине затопления 1,5 м и более), не имеющих соответствующих сооружений инженерной защиты, подлежит отклонению.
Зоны затопления, подтопления в силу пункта 4 статьи 1 ГрК РФ относятся к зонам с особыми условиями использования территорий, устанавливаемым в соответствии с законодательством Российской Федерации. Границы зон затопления, подтопления определяются уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти с участием заинтересованных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в порядке установленном Правительством Российской Федерации (часть 4 статьи 67 Водного кодекса Российской Федерации).
Пунктом 3 Правил определения границ зон затопления, подтопления утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации
от 18 апреля 2014 г. № 360 «Об определении границ зон затопления,
подтопления» (далее – Правила) предусмотрено, что границы зон затопления,
подтопления определяются Федеральным агентством водных ресурсов на
основании предложений органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, подготовленных совместно с органами местного самоуправления об определении границ зон затопления, подтопления и сведений о границах такой зоны. Зоны затопления, подтопления считаются определенными с даты внесения в Государственный кадастр недвижимости сведений об их границах (пункт 5 Правил). Сведения о границах зон с особыми условиями использования территорий также включаются в Единый государственный реестр недвижимости (пункт 3 части 2 статьи 7 Федерального закона от 13 июля 2015 г. № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости»).
Границы зон затопления, подтопления отображаются в документах территориального планирования, градостроительного зонирования и документации по планировке территорий в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности (пункт 18 Правил).
В данном случае соответствующие зоны в порядке, установленном Правилами, не определялись. Сведения о нахождении спорного земельного участка в зонах подтопления, затопления в государственных реестрах отсутствуют.
Подлежит отклонению довод апелляционной жалобы о том, что решение № 521 не нарушает прав административного истца, поскольку у них отсутствует право на земельный участок, оформленное в установленном порядке, а дом является самовольно возведенным.
Статьей 4 КАС РФ каждому заинтересованному лицу гарантируется право на обращение в суд за защитой нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов, в том числе в случае, если, по мнению этого лица, созданы препятствия к осуществлению его прав, свобод и реализации законных интересов либо на него незаконно возложена какая-либо обязанность.
В обосновании права на обращение в суд административный истец указал на имеющиеся препятствия для реализации ее интересов, поскольку Комитет по земельным ресурсам и землеустройству г. Барнаула отказал в предоставлении в собственность спорного земельного участка без проведения торгов для эксплуатации жилого дома в связи с нахождением земельного участка в территориальной зоне Р. Оценив это обстоятельство, Судебная коллегия соглашается с суждением суда о праве Бендер Г. на обращение в суд с административным иском.
Доводы подателя апелляционной жалобы о том, что суд неправильно оценил действия комиссии по рассмотрению предложения об изменении ПЗЗ г. Барнаула в оспариваемой части, не влияют на законность и обоснованность решения суда первой инстанции, поскольку основанием для признания решения № 521 недействующим явилось его несоответствие
градостроительному законодательству, актам большей юридической силы.
На основании изложенного, руководствуясь статьями 309 и 311 Кодекса
административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная
определила решение Алтайского краевого суда от 29 марта 2017 г. оставить без изменения апелляционную жалобу Барнаульской городской Думы без удовлетворения Председательствующий
ОПРЕДЕЛЕНИЕ г. Москва 7 с е н т я б р я 2017 г.
судей Абакумовой И. и Никифорова СБ.
рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению ООО «Родник» о признании не действующими в части генерального плана Владивостокского городского округа, утвержденного решением Думы города Владивостока от 15 сентября 2008 г. № 119 (в редакции решения Думы города Владивостока от 31 января 2012 г. № 792), и Правил землепользования и застройки на территории Владивостокского городского округа, утвержденных решением Думы города Владивостока от 7 апреля 2010 г. № 462,
по апелляционным жалобам Думы города Владивостока, администрации города Владивостока и управления градостроительства и архитектуры администрации города Владивостока на решение Приморского краевого суда от 27 апреля 2017 г. , которым административное исковое заявление частично удовлетворено.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Абакумовой И. , заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Власовой Т. , полагавшей, что решение суда не подлежит отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила решением Думы города Владивостока от 15 сентября 2008 г. № 119 (далее решение № 119) утвержден генеральный план Владивостокского городского округа, который с учетом изменений и дополнений, внесенных решением Думы города Владивостока от 31 января 2012 г. № 792 (далее – решение № 792), включает в себя положение о территориальном планировании, а также картографический материал. Решением Думы города Владивостока от 7 апреля 2010 г. №462 на территории Владивостокского городского округа утверждены Правила землепользования и застройки.
Общество с ограниченной ответственностью «Родник» (далее ООО «Родник», общество) обратилось в Приморский краевой суд с административным исковым заявлением, уточненным в ходе рассмотрения дела, о признании не действующим со дня вступления в законную силу решения суда генерального плана Владивостокского городского округа (в редакции решения № 792), в части установления в границах земельного участка с кадастровым номером 25:28:050039:75 территорий общего пользования, а также нахождения его в границах красных линий. Кроме того административный истец просил признать не действующими со дня вступления в законную силу решения суда Правила землепользования и застройки на территории Владивостокского городского округа в части нахождения названного земельного участка в двух территориальных зонах зоне застройки многоэтажными жилыми домами (Ж-3) и зоне объектов автомобильного транспорта (Т-3).
В обоснование заявленных требований административный истец указал что является собственником данного земельного участка и предусмотренное оспариваемыми нормативными правовыми актами расположение территории общего пользования в его границах, отнесение земельного участка к двум территориальным зонам нарушают права общества на владение, пользование и распоряжение указанным объектом недвижимого имущества.
Решением Приморского краевого суда от 27 апреля 2017 г. заявление удовлетворено частично. Генеральный план Владивостокского городского округа в оспариваемой редакции признан не действующим со дня вступления в законную силу решения суда в части установления в границах земельного участка с кадастровым номером 25:28:050039:75 территории общего пользования.
Правила землепользования и застройки на территории Владивостокского городского округа признаны не действующими со дня вступления в законную силу решения суда в части установления в границах названного земельного участка двух территориальных зон: зоне застройки многоэтажными жилыми домами (Ж-3) и зоне объектов автомобильного транспорта (Т-3). В удовлетворении остальных требований отказано.
В апелляционных жалобах представители Думы города Владивостока администрации города Владивостока и управления градостроительства и архитектуры администрации города Владивостока, ссылаясь на неправильное толкование судом первой инстанции норм материального права неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для дела, и нарушение норм процессуального права, просят отменить указанный судебный акт. Податели апелляционных жалоб полагают, что обществом не доказано нарушение его прав оспариваемыми актами, поскольку градостроительное законодательство не запрещает устанавливать несколько территориальных зон применительно к одному земельному участку, границы названного выше земельного участка на момент утверждения генерального плана Владивостокского городского округа и Правил землепользования и застройки на территории Владивостокского городского округа не были определены и не могли быть учтены при принятии оспариваемых нормативных правовых актов, кроме того, административный истец не использовал возможность досудебного разрешения спора.
ООО «Родник» и прокуратура Приморского края представили возражения на апелляционные жалобы.
Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.
Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.
Согласно пункту 26 части 1 статьи 16, части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», пунктам 1 и 3 части 3 статьи 8, части 1 статьи 24, части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – ГрК РФ) утверждение генерального плана правил землепользования и застройки городского округа относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительным органом местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты. Муниципальные правовые акты, принятые по вопросам градостроительной деятельности, не должны противоречить ГрК РФ (часть 4 статьи 3 ГрК РФ).
Судом установлено и не оспаривается лицами, участвующими в деле что генеральный план Владивостокского городского округа, Правила землепользования и застройки на территории Владивостокского городского округа в оспариваемых редакциях утверждены уполномоченным на дату их принятия органом в установленной форме (подпункт 26 пункта 1 статьи 5, пункт 1 статьи 21 Устава города Владивостока) с соблюдением процедур установленных статьями 24, 31-32 ГрК РФ, и официально опубликованы.
ООО «Родник» является собственником земельного участка с кадастровым номером 25:28:050039:75, площадью 9 131 кв. м, категория земель: земли населенных пунктов, разрешенное использование: для размещения стоянки автотранспортных средств, расположенного по адресу Приморский край, город Владивосток, ул. Чапаева, 24 (регистрационная запись 22 сентября 2015 г. в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним № 25-25/001-25/011/003/2015-286/2).
Согласно кадастровому паспорту указанный земельный участок поставлен на государственный кадастровый учет 4 октября 2000 г В градостроительном плане земельного участка с кадастровым номером 25:28:050039:75, содержащем координаты характерных точек земельного участка, указано, что чертеж участка разработан на основе архивных картографических материалов управления градостроительства и архитектуры администрации города Владивостока. С учетом данных обстоятельств доводы апелляционных жалоб о том, что на момент утверждения оспариваемых нормативных правовых актов не имелось информации о границах земельного участка, опровергаются документами, имеющимися в материалах дела.
В состав генерального плана Владивостокского городского округа в оспариваемой редакции включена карта «Схема границ территорий общего пользования, границ линейных объектов (в том числе обозначающих существующие, планируемые, изменяемые, вновь образуемые границы земельных участков, на которых расположены автомобильные дороги железнодорожные линии)». Как следует из фрагмента названной карты представленной в материалы дела, земельный участок с кадастровым номером 25:28:050039:75 расположен в границах территорий общего пользования.
Для целей градостроительной деятельности под территориями общего пользования понимаются территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования скверы, бульвары) (пункт 12 статьи 1 ГрК РФ). Как следует из пункта 11 статьи 1 ГрК РФ, существующие, планируемые (изменяемые, вновь образуемые) границы территорий общего пользования и (или) границы территорий, занятых линейными объектами и (или) предназначенных для размещения линейных объектов, обозначаются красными линиями.
Земельные участки, в границах территорий общего пользования, по общему правилу, находятся в государственной или муниципальной собственности, как обеспечивающие комплексное социально-экономическое развитие территорий, реализацию права граждан на благоприятную окружающую среду, на комфортную среду обитания (пункт 12 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации (далее – ЗК РФ), подпункт 18 пункта 8 статьи 3911 ЗК РФ, определение Конституционного Суда Российской Федерации от 29 сентября 2016 г. № 1963-0).
Красные линии отображаются на чертежах проекта планировки территории, проекта межевания территории (подпункт «а» пункта 1 части 3 статьи 42, пункт 2 части 6 статьи 43 ГрК РФ), подготовка которых осуществляется, в частности, для установления границ территорий общего пользования (часть 1 статьи 42 ГрК РФ), установления, изменения, отмены красных линий для застроенных территорий, в границах которых не планируется размещение новых объектов капитального строительства, а также для установления, изменения, отмены красных линий в связи с образованием и (или) изменением земельного участка, расположенного в границах территории, применительно к которой не предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории, при условии, что такие установление, изменение, отмена влекут за собой исключительно изменение границ территории общего пользования (пункт 2 части 2 статьи 43 ГрК РФ).
Порядок отображения красных линий на чертежах и их утверждения на момент принятия генерального плана Владивостокского городского округа и внесения в него последующих изменений регламентировался Инструкцией о порядке разработки, согласования, экспертизы и утверждения градостроительной документации, утвержденной постановлением Госстроя России от 29 октября 2002 г. № 150 (далее – Инструкция по разработке градостроительной документации), и Инструкцией о порядке проектирования и установления красных линий в городах и других поселениях Российской Федерации, введенной в действие постановлением Госстроя России от 6 апреля 1998 г. № 18-30 «РДС 30-201-98». Система нормативных документов в строительстве. Руководящий документ системы. Инструкция о порядке проектирования и установления красных линий в городах и других поселениях Российской Федерации» (далее – Инструкция РДС 30-201-98), которые применялись в части, не противоречащей Градостроительному кодексу Российской Федерации.
Как следует из системного толкования приведенных положений ГрК РФ и названных инструкций, проект красных линий утверждается отдельными документами (план красных линий, разбивочный чертеж красных линий) в составе документации по планировке территории (абзац четвертый подпункта 3. 1 Инструкции по разработке градостроительной документации, пункт 4. 4 Инструкции РДС 30-201-98).
При этом из статьи 23 ГрК РФ не следует, что на момент рассмотрения дела в суде красные линии могли обозначаться на документах генерального плана городского округа. Такое толкование учитывает и позицию Конституционного Суда Российской Федерации, изложенную в определении от 25 февраля 2016 г. № 242-0, о недопустимости произвольного установления красных линий уполномоченными органами и необходимости разработки специального проекта на основе генеральных планов муниципальных образований и проектов детальной планировки территорий.
Действующий с 9 июня 2017 г. порядок установления и отображения красных линий, обозначающих границы территорий, занятых линейными объектами и (или) предназначенных для размещения линейных объектов (далее – Порядок), утвержденный приказом Минстроя России от 25 апреля 2017 № 742/пр, также предусматривает, что красные линии считаются установленными или отмененными со дня утверждения проекта планировки территории или в случае, предусмотренном пунктом 1. 9 Порядка, со дня утверждения проекта межевания территории (пункт 1. 7 Порядка).
Суд первой инстанции, установив, что на картах генерального плана Владивостокского городского округа красные линии не нанесены правомерно удовлетворил требования о признании не действующим генерального плана Владивостокского городского округа в части установления в границах земельного участка с кадастровым номером 25:28:040001:17 территории общего пользования и отказал в удовлетворении административного искового заявления в части признания данного генерального плана не действующим в части нахождения земельного участка в красных линиях.
Судебная коллегия также считает правильным вывод суда о том, что расположение земельного участка одновременно в границах территориальной зоны объектов автомобильного транспорта (Т-3) и зоны зоне застройки многоэтажными жилыми домами (Ж-3), установленных на карте градостроительного зонирования, входящей в состав Правил землепользования и застройки на территории Владивостокского городского округа, противоречит требованиям части 4 статьи 30 ГрК РФ и части 2 статьи 85 ЗК РФ. Довод апелляционной жалобы Думы города Владивостока об отсутствии нарушения прав и законных интересов общества, поскольку последнее не лишено возможности использовать земельный участок без установления срока приведения его в соответствие с градостроительным регламентом, не может быть принят во внимание. Нахождение земельного участка в двух территориальных зонах в рамках действующего правового регулирования создает неопределенность в отношении его правового режима и препятствует реализации ООО «Родник» прав собственника.
Доводы апелляционной жалобы администрации города Владивостока и управления градостроительства и архитектуры администрации города Владивостока о том, что выводы суда ограничивают полномочия органов местного самоуправления в части развития существующих поселений подлежат отклонению.
Генеральные планы муниципальных образований, определяя стратегию градостроительного развития муниципальных образований и условия формирования среды жизнедеятельности, исходя из планов развития территории в целом, могут не соответствовать ее фактическому использованию, предполагая потенциальное изменение назначения территории. Учитывая длительные сроки реализации документов территориального планирования (часть 11 статьи 9 ГрК РФ), на картах входящих в состав генерального плана поселения или городского округа допускается указывать только местоположение планируемого объекта местного значения, в том числе автомобильной дороги местного значения (часть 5 статьи 23 ГрК РФ), точные границы такого объекта, в которых действует режим территории общего пользования, будут определены при реализации генерального плана, в документации по планировке территории (часть 1 статьи 26, пункт 5 части 3 статьи 41 ГрК РФ).
Доводы апелляционной жалобы Думы города Владивостока о том, что истец злоупотребляет правом на обращение в суд, поскольку обществом не использована возможность разрешения спора в административном порядке не имеют правового значения, поскольку для данной категории дел не установлен обязательный досудебный порядок (часть 3 статьи 4, часть 3 статьи 209 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).
Изучив материалы дела, исследовав доводы апелляционных жалоб Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к выводу о том, что решение суда первой инстанции является законным и обоснованным, оснований для его отмены не имеется.
На основании изложенного, руководствуясь статьями 309 и 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
определила решение Приморского краевого суда от 27 апреля 2017 г. оставить без изменения, апелляционные жалобы Думы города Владивостока администрации города Владивостока и управления градостроительства и архитектуры администрации города Владивостока без удовлетворения Предс< твующии Судьи
Верховный суд указывает, что Правила землепользования и застройки (ПЗЗ) должны соответствовать генплану
“Градостроительный кодекс Российской Федерации” от 29. 2004 N 190-ФЗ
Орган, принявший закон: Государственная Дума РФ
Действующая редакция: 25. 2018
Использование земельного фонда должно осуществляться с учетом действующих нормативных актов. К землям, расположенных в черте поселений, предъявляются особые требования. Их границы, степень застройки, зонирование, назначение строго регламентированы. Одним из документов, необходимых для решения этих вопросов являются Правила землепользования и застройки (ПЗЗ)
Понятие ПЗЗ появилось в законодательстве страны с принятием Градостроительного кодекса (ГРК РФ). В первых статьях кодекса раскрывается понятие их понятие. По ГРК РФ ПЗЗ является документом градостроительного зонирования, которым устанавливаются градостроительные регламенты, территориальные зоны, а также порядок их применения и изменения. Иными словами, в этом документе вся земля в пределах города разделяется на зоны, которые должны использоваться определенным образом. Разрабатываются и принимаются такие документы актами муниципальных органов. Поэтому для каждого муниципального образования эти правила будут разными, учитывая особенности местности, условия и планы развития данного населенного пункта. Следовательно, общие положения о ПЗЗ содержатся в ГРК РФ. А правила для конкретного поселения должны утверждаться местными властями.
Верховный суд указывает, что ПЗЗ должны соответствовать генплану.
В случае несоответствия — они подлежат отмене, их можно обжаловать в суде
В Обзоре судебной практики Верховного суда № 3 (2018) есть один важный для градозащитников пункт. При этом надо учитывать, что обзор не есть нома права, но это документ, отражающий позицию Верховного суда по делам, который Президиум ВС счел важными и включил в обзор. Во многих случаях ссылка на решения, отраженные в обзоре, будет для нижестоящих судов очень важным сигналом.
Генплан первичен по отношению к ПЗЗ.
Общество является собственником объекта недвижимости – станции технического обслуживания автомобилей, расположенной на земельном участке, предоставленном обществу в аренду до 2063 года на основании договора с уполномоченным органом муниципального образования (далее – администрация).
Ссылаясь на положения подп. 6 п. 2 ст. 3 и п. 2 ст. 20 ЗК РФ, общество обратилось в администрацию с заявлением о предоставлении в собственность земельного участка под принадлежащим ему объектом недвижимости.
Администрация сообщила заявителю, что испрашиваемый земельный участок не подлежит предоставлению в частную собственность в силу п. 12 ст. 85 ЗК РФ, поскольку в соответствии с генеральным планом муниципального образования он относится к зоне зеленых насаждений общего пользования.
Общество обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании отказа администрации незаконным.
Решением суда первой инстанции, оставленным без изменения постановлениями суда апелляционной инстанции и арбитражного суда округа, заявление общества удовлетворено. Суды исходили из того, что на земельном участке находится объект недвижимости, принадлежащий обществу, фактическое использование земельного участка соответствует виду его разрешенного использования и перечню разрешенных видов использования, предусмотренных Правилами землепользования и застройки муниципального образования, и пришли к выводу об отсутствии основания для отказа в предоставлении в собственность земельного участка на основании ст. 85 ЗК РФ. Суды также приняли во внимание, что решением законодательного органа муниципального образования были внесены изменения в Правила землепользования и застройки, в соответствии с которыми спорный участок расположен в территориальной зоне “коммунально-складская зона”, одним из видов разрешенного использования которой является размещение мастерских, предназначенных для ремонта и обслуживания автомобилей. Изменения в правила были внесены после принятия генерального плана.
Судебная коллегия Верховного Суда Российской Федерации отменила названные судебные акты и направила дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции по следующим основаниям.
В соответствии со ст. 18, 23 ГрК РФ генеральные планы включают в себя карты планируемого размещения объектов с указанием или описанием зон размещения названных объектов.
Частью 3 ст. 9, чч. 9, 10 ст. 31, п. 1 ч. 2 ст. 33, п. 2 ч. 1 ст. 34, ч. 15 ст. 35 ГрК РФ установлен принцип первичности генерального плана перед правилами землепользования и застройки как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего долгосрочные ориентиры их развития. Несоответствие правил землепользования и застройки муниципального образования генеральному плану является основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствие с указанным документом территориального планирования.
Генеральный план, определяя назначение территорий исходя из планов развития территории города в целом, может не соответствовать ее фактическому использованию, допуская потенциальное изменение назначения территории, поскольку генеральные планы определяют стратегию его развития и условия формирования среды жизнедеятельности.
Исходя из изложенного, выводы судов о недоказанности отнесения спорного земельного участка к территории общего пользования со ссылкой как на правила землепользования и застройки, так и на его фактическое неиспользование по указанному назначению нельзя признать обоснованными, соответствующими приведенным выше нормам права.
Вместе с тем, исходя из содержания понятия территории общего пользования, данного в п. 12 ст. 1 ГрК РФ, и учитывая, что установленный запрет на приватизацию земель общего пользования направлен на обеспечение публичных интересов, свободного доступа граждан к местам общего пользования и природным объектам, предназначенным для удовлетворения общественных интересов населения, границы такой территории (как существующие, так и планируемые) должны быть установлены в соответствии с требованиями градостроительного законодательства. Установление границ территорий общего пользования в соответствии с ч. 1 ст. 42 ГрК РФ осуществляется при подготовке проектов планировки территории, основная часть которого включает в себя чертеж или чертежи планировки территории, на которых отображаются в том числе красные линии (ч. Согласно ч. 6 ст. 43 ГрК РФ на чертежах межевания территории отображаются также красные линии, утвержденные в составе проекта планировки территории, или красные линии, утверждаемые, изменяемые проектом межевания территории в соответствии с п. 2 ч. 2 этой статьи.
Однако наличие красных линий с целью установления границ территории общего пользования, планируемой под размещение сквера (бульвара, парка) в соответствии с генеральным планом в границах спорного земельного участка, а также наличие утвержденной документации по планировке территории (проект планировки, проект межевания) суды не проверяли.
Судам следовало также проверить, отвечает ли земельный участок, испрашиваемый обществом в целях выкупа, требованиям к земельному участку, необходимому для эксплуатации объекта недвижимости, принадлежащего обществу, в том числе в отношении площади такого участка (ст. 20 ЗК РФ). В том случае, если будет установлено, что испрашиваемый участок всем требованиям не отвечает, необходимо установить, возможно ли образование земельного участка в иных границах и иной площади с соблюдением требований к образуемым или измененным земельным участкам, установленных градостроительным и земельным законодательством, в отношении которого обществом может быть реализовано его право на приобретение земельного участка в собственность.
