Как открытость госИТ превращалась в закрытость. Хроники деградации
TAdviser проанализировал ситуацию с открытостью сведений о государственной информатизации в России. Подробнее здесь.
Анализ состояния Национального фонда алгоритмов и программ
О необходимости создания государственного фонда программ впервые было заявлено в 2006 году, в материалах ФЦП «Электронная Россия»; координировало выполнение федеральной программы в те годы Министерство информационных технологий и связи, которым руководил Леонид Рейман. Однако, до практической реализации тогда дело не дошло. В 2010 году переименованное Министерство связи и массовых коммуникаций под руководством Игоря Щеголева включило мероприятие по созданию национального фонда алгоритмов и программ (НФАП) в новую госпрограмму «Информационное общество». Но проект так и остался только строчкой в госпрограмме – появиться в «железе» при министре Щеголеву национальному репозиторию ПО было не суждено. НФАП был создан только в 2014 году, с третьей попытки и при следующем министре – Николае Никифорове. Казалось бы, за несколько лет фонд должен был стать одним из активно работающих инструментов государственной информатизации. Но и в мае 2018 года НФАП пребывает в удручающем состоянии и практически не используется. Почему так произошло? Ожидают ли репозиторий перемены к лучшему во вновь формирующейся цифровой экономике России? TAdviser проанализировал историю развития проекта и сделал выводы о его возможных перспективах.
Приказ Минкомсвязи о правилах формирования и изменения реестровых записей о государственных информационных системах
11 сентября 2016 года вступил в силу приказ Минкомсвязи, устанавливающий для госорганов правила формирования и изменения реестровых записей о государственных информационных системах. В частности, об их создании, развитии, вводе в эксплуатацию, эксплуатации и выводе из эксплуатации, а также дальнейшем хранении содержащейся в их базах данных информации. Требования к порядку этих процессов были утверждены постановлением правительства от 6 июля 2015 г. N 676.
Приказ Минкомсвязи был выпущен в августе 2016 года, зарегистрирован в Минюсте 1 сентября 2016 года. Речь в нем идет о записях в реестр, котрый будет вестись в рамках ФГИС координации информатизации. Положение об этой ФГИС утвердил Дмитрий Медведев в ноябре 2015 года. Данная система должна обеспечить формирование единого информационного пространства для поддержки принятия управленческих решений в сфере госуправления ИКТ, создаваемыми или используемыми госорганами различного уровня – от федеральных до муниципальных (см. подраздел ниже о создании и задачах системы).
Сентябрьский приказ Минкомсвязи устанавливает обширный список сведений, о которых госорганы должны будут вносить сведения в реестр:
Приказ Минкомсвязи также утверждает правила формирования и изменения сведений для включения в реестр и общие правила оценки сведений, размещенных в реестре. Проводить оценку сведений будет Минкомсвязи. Оно же должно определить сроки оценки со дня внесения в реестр сведений. Согласно приказу, этот срок не может превышать 10 рабочих дней.
Отдельно приказом определяются особенности внесения сведений в реестр и их оценки для государственных информационных систем, находящихся на разных этапах своего жизненного цикла по состоянию на момент вступления в силу постановления правительства от 6 июля 2015 г. N 676 (О требованиях к порядку создания, развития, ввода в эксплуатацию эксплуатации и вывода из эксплуатации государственных информационных систем и дальнейшего хранения содержащейся в их базах данных информации).
Новый реестр должен стать гораздо масштабней, чем реестр государственных информационных систем Роскомнадзора, который с 1 декабря 2015 года вывели из эксплуатации в связи с созданием ФГИС координации информатизации. В нем будут накапливаться сведения и документация по всем государственным информационным системам не только федеральных госорганов, но и органов исполнительной власти субъектов РФ.
Источник TAdviser, близкий к Минкомсвязи, отметил, что состав и глубина сведений, предполагаемых к сбору и хранению в новом реестре, беспрецедентны: «Приказ предусматривает, фактически, создание нового «супер-реестра» государственной информатизации, равного которому по объему сведений и документов, предполагаемых к накоплению в реестре, еще не было».
Реакцию органов государственной власти на этот приказ собеседник TAdviser затруднился предсказать, но заявил, что предвидит «серьезное сопротивление и попытки саботажа с их стороны».
Федеральная государственная информационная система координации информатизации (ФГИС КИ) несколько месяцев назад была запущена в опытную эксплуатацию, рассказали TAdviser в Минкомсвязи в сентябре 2016 года. Госорганы в ней уже работают. Промышленная эксплуатация системы должна начаться к 2018 году.
Скриншот главной страницы портала ФГИС КИ. В дизайне могут появиться изменения до запуска в промышленную эксплуатацию.
В рамках первого этапа создания системы были введены в эксплуатацию портал ФГИС КИ, фонд алгоритмов и программ (ФАП), подсистема учета, проведены работы по интеграции подсистемы управления ведомственной и региональной информатизации (УВИРИ) с ГИИС «Электронный бюджет». Первый этап предполагает также доработку подсистемы УВиРИ ФГИС КИ с учетом постановления правительства РФ №392, выпущенного в мае 2016 года. В феврале 2016 года были утверждены правила размещения информации в ФГИС КИ, адресованные госорганам самых различных уровней – от федеральных до органов местного самоуправления и муниципальных унитарных предприятий.
Новые подходы к координации государственной информатизации, появление ведомственных программ цифровой трансформации (ВПЦТ)
8 октября 2020 года выпало стать особым днем для сферы госИТ в России. В этот день практически завершилась 10-летняя история одного из самых долгоиграющих нормативных документов в сфере госинформатизации – постановления Правительства РФ от 24.05.2010 № 365 «О координации мероприятий по использованию информационно-коммуникационных технологий в деятельности государственных органов». Подробнее здесь.
*Экспертиза ИТ-мероприятий федеральных ведомств отменяется – поручение вице-премьера Чернышенко
До 1 апреля 2020 года Минкомсвязи и Минфин должны подготовить предложения по совершенствованию бюджетных расходов на информатизацию. В частности, должна быть отменена экспертиза мероприятий по информатизации, которую проводит подведомственный Минкомсвязи Центр экспертизы и координации информатизации (ЦЭКИ) согласно постановлению правительства №365.
Поручение об этом дал курирующий цифровизацию вице-премьер Дмитрий Чернышенко, отреагировав таким образом на полученное им самим поручение от премьер-министра Михаила Мишустина. Скриншотом поручения поделился телеграм-канал “Координация профанации”, освещающий вопросы государственной информатизации. В Минкомсвязи TAdviser подтвердили, что такое поручение существует.
Дмитрий Чернышенко поручил отменить экспертизу мероприятий по информатизации
Чем плоха экспертиза
Экспертиза мероприятий по информатизации, без прохождения которой не выделяется финансирование, – больной вопрос для федеральных ведомств.
Во-первых, это долго. Первичная экспертиза должна занимать не более 20 дней, повторная – не более 10. В реальности этот срок может быть в 1,5-2 раза длиннее, особенно в период пиковых нагрузок, отмечает аналитик TAdviser Альберт Бертяков.
Во-вторых, отсутствуют, по крайней мере, в открытом доступе, четкие и стабильные критерии оценки мероприятий. Нередки случаи, когда мероприятие, получившее отрицательное экспертное заключение, после устранения недостатков и повторного представления на экспертизу, получает новые замечания, которых не было в первый раз, добавляет Бертяков.
Кроме того, по мнению эксперта, проблемы состоят в отсутствии полноценной и логичной нормативной “обвязки” вокруг процессов координации информатизации (КИ), информационная система КИ заточена под бюрократические процессы экспертизы, а не под реальную координацию. Наконец, портал системы координации является бесполезным – и в части публикуемых там “открытых данных”, и в части так называемого “видео обучения”.
Что будет вместо экспертизы
Директор департамента развития архитектуры и координации информатизации Василий Слышкин рассказал TAdviser, что проект изменений в 365 постановление правительства был подготовлен Минкомсвязью давно, однако его принятие затянулось в связи с разногласиями, возникшими в ходе согласования с заинтересованными органами власти.
Проектом постановления, по его словам, предлагалось ввести комплекс мер, направленных на упрощение действующей системы координации информатизации, в том числе отмену планов информатизации, переход на один этап планирования, исключение повторной оценки ежегодных мероприятий.
Новый проект постановления, по словам представителя Минкомсвязи, будет основан на следующих принципах:
Постановление о федеральной ИТ-системе координации информатизации
14 ноября 2015 года премьер-министр Дмитрий Медведев подписал постановление Правительства № 1235 о федеральной государственной информационной системе координации информатизации (система координации).
Система координации обеспечивает формирование единого информационного пространства для поддержки принятия управленческих решений в сфере государственного управления информационно-коммуникационными технологиями, создаваемыми или используемыми федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иными государственными органами, органами управления государственными внебюджетными фондами, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными и муниципальными учреждениями, говорится в документе.
В распоряжении Минкомсвязи уже есть АИС “Управление ведомственной и региональной информатизацией”, предназначенная для координации информатизации федеральных органов. Функционал новой системы будет шире.
Как следует из постановления, в единой системе будут объединены функции координации информатизации федеральных органов, функции мониторинга информатизации субъектов РФ, фонд алгоритмов и программ, а также реестр федеральных государственных информационных систем (который до подписания постановления находился в ведении Роскомнадзора).
Принятое решение направлено на усиление координации в сфере управления информационными системами, которые госорганы применяют в своей деятельности, за счёт формирования единого информационного пространства и обеспечения согласованного взаимодействия при планировании и реализации проектов по информатизации, говорится в заявлении Правительства.
На портале системы координации планируется обеспечить публичный доступ к открытым данным и аналитической отчетности о ходе выполнения мероприятий по информатизации в табличном и графическом видах. Кроме того, на портале будет создана коммуникационная площадка для обмена мнениями по теме информатизации (“форумы,
электронные приемные и иные сервисы и информационные каналы, обеспечивающие коммуникацию”).
В качестве примера по ссылке можно ознакомиться с возможностями аналогичного портала в США.
Тот прообраз портала, который есть в России по состоянию на 2015 год (http://www.365.minsvyaz.ru/prt/), выглядит удручающе, писал журнал CNews в начале 2013 года. В Минкомсвязи еще тогда говорили изданию, что намерены “перезапустить” портал, существенно его модернизировав, а также повысить качество и объем информации. “Сделать это планируем до конца первого полугодия 2013 года, — обещал замглавы Минкомсвязи Олег Пак. — Повышение открытости, доступости и прозрачности данных по средствам ведомств на информатизацию — одна из приоритетных задач Минкомсвязи”.
Подробнее читайте в отдельной статье.
Чиновники 19 министерств и ведомств будут наказаны за закупки ИТ без согласования с Минкомсвязью
Как стало известно TAdviser, в конце октября 2015 года премьер-министр Дмитрий Медведев дал поручение подготовить список должностных лиц ряда федеральных министерств и ведомств, которые несут ответственность за срыв процесса согласования планов информатизации, и которые допустили финансирование мероприятий по информатизации без согласования с Минкомсвязи.
О подписании такого поручения TAdviser рассказали два источника в федеральных ведомствах. В отношении чиновников планируется принять меры дисциплинарного воздействия, говорят собеседники TAdviser, ознакомившиеся с поручением.
Николай Никифоров привлек Дмитрия Медведева для воздействия на ведомства, не согласующие планы информатизации
Наказанию могут быть подвергнуты сотрудники 19 министерств и ведомств, перечисленных в поручении:
Список должностных лиц должен быть подготовлен самими ведомствами, передать его в Правительство необходимо в ноябре 2015 года.
В этом же документе Медведев поручил ФОМС в двухнедельный срок согласовать план информатизации с Минкомсвязью.
По словам одного из собеседников TAdviser, Минкомсвязь неоднократно напоминала министерствам и ведомствам о необходимости согласования планов информатизации в рамках заседаний подкомиссии по информационным технологиям (согласовывать планы ведомства должны по 365 постановлению Правительства – см подробнее ниже).
Другой собеседник говорит, что список ведомств, проводящих закупки ИТ без согласования планов, министр связи Николай Никифоров подготовил и передал курирующему вице-премьеру Аркадию Дворковичу, а тот, в свою очередь, эскалировал проблему на премьер-министра.
Столь массовое наказание за несогласование планов информатизации будет применено впервые, утверждают собеседники TAdviser.
Источник TAdviser, ранее работавший в одном из ведомств, попавшем в “расстрельный список”, говорит, что проблема согласования может быть связана с подрядчиком Минкомсвязи по экспертизе планов информатизации – Центром экспертизы и координации информатизации (ранее ВНИИПВТИ).
Согласование планов одного ведомства в ЦЭКИ, по его словам, может занимать несколько месяцев. При этом Правительство требует от ведомств исполнять бюджет и наказывает за его неисполнение.
У “Ростелекома” забрали функции координации информатизации
С февраля 2015 года экспертной оценкой планов информатизации федеральных госорганов по контракту с Минкомсвязью занимается Центр экспертизы и координации информатизации.
Центр победил в тендере с заявкой на сумму 18,9 млн рублей (при начальной цене 19 млн). Контракт был заключен на срок до 30 июня 2015 г. На июль-декабрь 2015 года между Минкомсвязью и ЦЭКИ был заключен новый контракт на 21 млн рублей.
Цель работы состоит в повышении эффективности планирования использования ИКТ в деятельности госорганов и расходования средств на информатизацию. Эффективность должна быть достигнута за счет внедрения принципов проектного управления, обеспечения совместимости информационных систем и ИТ-инфраструктуры, используемых в различных ведомствах, говорится в тендерных документах.
ЦЭКИ анализирует, насколько планируемые госорганами ИТ-мероприятия соответствуют целям, определенным в программах социально- экономического развития России, отраслевых доктринах, концепциях и стратегиях развития, а также соответствуют ли они приоритетным направлениям развития ИТ, которые определяет правительственная комиссия.
Кроме того, центр оценивает обоснованность привлечения бюджетных средств для реализации мероприятий по информатизации, а также проводит экспертизу законопроектов и других нормативно-правовых актов, затрагивающих вопросы ИТ.
Всего в России по состоянию на 2015 год 86 федеральных ведомств (без учета трех внебюджетных фондов), их ИТ-бюджет превышает 86 млрд рублей.
Февральский контракт Минкомсвязи с ЦЭКИ предполагает, что центр должен проанализировать 3200 запланированных мероприятий по информатизации (экспертиза одного мероприятия оценивается в 3,7 тыс. рублей), 22 проекта законов, президентских, правительственных или ведомственных актов (по 29,8 тыс. за штуку), 13 проектов госпрограмм, стратегий и концепций (по 33,6 тыс.), а также 105 иных документов (по 27,6 тыс.).
Кроме того, ЦЭКИ должен оказывать консультации федеральным органам по вопросам подготовки планов информатизации. Планировалось, что их за период действия февральского контракта будет более 4000 – в основном по телефону (355 за одну консультацию), но также по электронной почте (по 679) и очно (по 2400).
Переход в «ГосОблако»
6 июля 2021 года Минцифры России сообщила о переходе госинформсистемы координации информатизации (ФГИС КИ) на государственную единую облачную платформу (ГосОблако). Ответственным за работу системы и ее переход на данную платформу является Центр экспертизы и координации информатизации (ЦЭКИ), подведомственный Минцифры России.
Переход на ГосОблако Минцифры и ЦЭКИ ведут с 2019 года. На июль 2021 года в эксперименте принимают участие 20 ведомств, а в конце 2021 года планируется подключить еще шесть госструктур. По результатам эксперимента проект будет масштабирован на все органы власти.
ГосОблако выполняет роль инфраструктурного фундамента, который предоставляет вычислительные ресурсы, обеспечивает безопасность данных, в том числе благодаря использованию преимущественно отечественного ПО и оборудования. За счет использования облачной платформы ведомства экономят на обслуживании собственной ИТ-инфраструктуры, что позволяет оптимизировать расходование выделенного бюджета.
Функции ФГИС КИ направлены на реализацию ведомственных программ цифровой трансформации, которые включают планирование закупок оборудования и ИТ-решений в соответствии с едиными стандартами цифровизации госорганов.
Минцифры меняет ИТ-систему координации информатизации
На федеральном портале проектов нормативных правовых актов regulation.gov.ru опубликован разработанный Минцифры России проект постановления правительства РФ о внесении изменений в постановление правительства РФ от 14 ноября 2015 г. № 1235 «О федеральной государственной информационной системе координации информатизации» (далее – ПП РФ 1235).
В пояснительной записке к проекту сказано:
Новации предусмотрены в том числе в вопросе финансирования развития и эксплуатации ФГИС КИ (фото – invest.ufacity.info)
Планируемые изменения – уже третьи по счету для ПП РФ 1235. К их содержанию мы вернемся ниже, а пока кратко опишем предыдущие изменения, происходившие с положением о ФГИС КИ.
Правда, помимо изменений, связанных с ПП РФ 1646, в тексте положения о ФГИС КИ были удалены несколько коротких фрагментов, не имевших прямого отношения к изменениям в процессах координации, но существенно изменивших в худшую сторону изначально декларировашиеся средства обеспечения открытости информации в ФГИС КИ и функциональность формирования аналитических материалов на основе данных, хранящихся в системе.
Был объявлен утратившим силу подпункт «а» пункта 16, в котором перечислялись функции сервисных подсистем ФГИС КИ:
Эта функциональность просто была вычеркнута из положения о ФГИС КИ – никакого альтернативного текста об информационно-аналитическом обеспечении управления информатизацией нигде в других местах положения не появилось.
Кроме того, из описания функций портала ФГИС КИ (пункт 17 положения) было удалено упоминание о публичном доступе к аналитической отчетности, формируемой в ФГИС КИ. Подпункт «а» пункта 17 положения лишился той части текста, которая в нижеприведенной цитате показана шрифтом с зачеркиванием:
Здесь следует сказать, что даже во время действия указанных норм положения о ФГИС КИ ее портал совсем не был образцом открытости данных – TAdviser писал об этом почти 2,5 года назад (см. «Как открытость госИТ превращалась в закрытость. Хроники деградации»), и за прошедшее время лучше с открытостью в сфере госинформатизации не стало. А изменения в ПП РФ 1235, внесенные «под шумок» в связке с изменениями, обусловленными принятием ПП РФ 1646, вообще свели открытость госинформатизации практически к нулю. Потому что считать хорошим примером открытости «открытые данные», публикуемые на портале ФГИС КИ, никак не получается – о низком качестве и практической бесполезности большей части этих данных неоднократно писали эксперты.
TAdviser планирует обратиться в Минцифры России за разъяснениями по поводу вышеупомянутых изменений в ПП РФ 1235.
Изменения, предлагаемые к внесению в положение о ФГИС КИ, изложены в проекте постановления правительства РФ в общепринятой для «изменяющих» НПА, но крайне неудобной для восприятия смысла в контексте всего изменяемого документа, форме – в виде «точечных» правок по абзацам и пунктам. Поэтому ниже все предлагаемые изменения перечислены неформальным, но более понятным языком. Аналитики TAdviser при подготовке настоящей публикации решили, что полезной может оказаться сводная редакция ПП РФ 1235, в которой будут отражены все изменения, ранее внесенные в НПА и предлагаемые к внесению последним проектом (ссылка на текст сводной редакции ПП РФ 1235).
Итак, что планируется внести и что запланировано удалить из готовящейся редакции положения о ФГИС КИ?
Счетная палата раскритиковала процесс координации информатизации
В 2011 году по контракту с Минкомсвязи оценкой планов информатизации госорганов занимался ВНИИПВТИ (в 2015 году был переименован в Центр экспертизы и координации информатизации).
В 2012-2014 годах координацией занимался “Ростелеком” – по соответствующим контрактам оператор получил от Минкомсвязи около 300 млн рублей (помимо экспертизы планов оператор разрабатывал информационную систему координации и выполнял НИРы).
В 2014 г. привлечение “Ростелекома” к оценке планов информатизации госорганов раскритиковала Счетная палата. Оператор является коммерческой организацией и участником рынка информационных технологий, в связи с чем экспертиза проектов по информатизации, подготовленная им, могла быть необъективной, говорили аудиторы.
Координация мероприятий по информатизации, по мнению Счетной палаты, “не позволяет в полной мере обеспечить эффективность расходования средств”, направляемых на ИТ. Ассигнования, предусмотренные ведомствам в федеральном бюджете на 2015-2017 годы по 242 виду расходов (закупки в сфере ИКТ), “в подавляющем большинстве сформированы без экспертной оценки Минкомсвязи”, говорилось в отчете Счетной палаты.
По состоянию на конец сентября 2014 года Минкомсвязи согласовало планируемые затраты только 11 ведомствам, тогда как всего их около 90. Проекты планов информатизации на 2015-2017 годы согласовали 17 ведомств. И хотя постановление Правительства №365 предписывает финансировать из бюджета только согласованные с Минкомсвязи мероприятия по информатизации, по факту информационная система Минфина не предусматривает согласование с Минкомсвязи объемов бюджетных ассигнований по виду расходов 242, выяснили в Счетной палате.
Постановление Правительства о координации информатизации
Согласно документу, Министерство связи и массовых коммуникаций было определено уполномоченным федеральным органом исполнительной власти по проведению экспертной оценки документов, используемых в рамках планирования, создания и использования информационно-коммуникационных технологий в деятельности государственных органов.
Минфину и Минздраву (в части государственных внебюджетных фондов) было поручено учитывать заключения экспертной оценки документов, проводимой Минкомсвязи, в части, касающейся бюджетных ассигнований, выделяемых на проведение мероприятий по использованию ИКТ.
25 главных лиц государственной цифровизации России. Инфографика TAdviser
В январе 2022 г Аналитический центр TAdviser определил 25 самых авторитетных людей в российской отрасли цифровизации государственного управления. Это чиновники и бизнесмены, реализующие наиболее крупные и социально-значимые проекты цифровой трансформации в стране. Подробнее здесь.
Минцифры запланировало обновить положение о ФГИС КИ
На федеральном портале проектов нормативных правовых актов regulation.gov.ru опубликован разработанный Минцифры России проект Постановления Правительства РФ о внесении изменений в постановление Правительства РФ от 14 ноября 2015 г. № 1235 «О федеральной государственной информационной системе координации информатизации» (далее – ПП РФ 1235). Подробнее здесь.